Общетеоретические основы административно-правовых режимов
Нет, пожалуй, ни одного даже локального проявления государственного управления, в котором не просматривалось бы действие административно-правовых режимов. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление же такого порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в целом должно было бы, на наш взгляд, характеризоваться как административно-правовые режимы.
Вместе с тем изучение литературы по административному праву оснований для такого вывода не дает. Действительно, понятие административно-правовых режимов общепринято в административно-правовой науке. Однако его применимость здесь крайне ограничена. Достаточно проанализировать в этой связи публикации научно-методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-правовым режимам придается весьма малое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Как правило, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера. Главные среди них – упомянутые в Конституции РФ режимы чрезвычайного и военного положения.
В настоящее время в научно-методической литературе по административному праву фактически сделана лишь одна попытка более широкого подхода к проблематике административно-правовых режимов и соответственно рассмотрен более широкий круг этих режимов[5]. Однако, и здесь выдержана традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере государственного управления. В частности, сюда отнесены, помимо уже названных, режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения службы в силовых структурах и ряд других.[6]
Хотелось бы подчеркнуть, что ограничивать сущностную сторону административно-правовых режимов урегулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Об этом свидетельствуют как существующая практика, так и теоретические разработки. Возьмем, например, уже упомянутый режим государственной границы или таможенный режим. И тот, и другой – не ситуационны. Их существование нельзя признать также и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь в данном случае идет об особых самостоятельных сферах государственного управления. Тем не менее, вряд ли у кого-нибудь возникнут серьезные возражения относительно того, что речь здесь действительно идет об административно-правовых режимах.
Из этого следует вывод о том, что ситуациями чрезвычайного или вообще неординарного порядка сфера проявления административно-правовых режимов отнюдь не исчерпывается. Остается лишь констатировать, что в вопросах сущности и определения понятия административно-правовых режимов окончательной ясности еще нет. Эти вопросы требуют дальнейшего изучения.
Представляется целесообразным абстрагироваться от административно-правовых режимов и поискать решение поставленных вопросом не только в особенностях и характеристиках исходного для любого административно-правового явления феномена – государственного управления, а прежде всего в его родовых основаниях, относящихся к природе управления вообще и социального управления в частности.
В этой связи следует отметить, что в практике государственного управления зачастую имеют место явления, которые по меньшей мере внешне весьма сходны с административно-правовыми режимами как особым порядком осуществления какой-либо деятельности или управления ею. Уже одно это при попытке дать содержательную характеристику сущности административно-правовых режимов диктует необходимость первоначально разделить составляющие их названия, аналитически вычленяя: а) административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни; б) правовое и вообще нормативное регулирование административных режимов, а также иные средства их обеспечения. Только после этого можно описать режимы как целостное управленческое явление, общее для любой управленческой структуры.
В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению. Под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.
В самом общем виде комплексных административно-правовой режим включает:
а) его назначение и цели;
б) распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;
в) систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;
г) полномочия органов местного самоуправления и иных организацийв области режимной организации;
д) специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;
е) систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;
ж) порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.
3. Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом реализации первичного режима.
4. Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, а вторые — средствам режимной организации государственного управления.
5. Основное назначение комплексных административно-правовых режимов сводится к трем основным моментам:
а) нацеленность таких режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственного управления;
б) комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях начинают играть своего рода опоры власти в ее относительно стабильных функциях; при этом наличие таких режимов вовсе не предполагает окостенения и серьезной бюрократизации государственного аппарата, поскольку нормативность комплексных режимов оставляет простор для организационных новаций;
в) режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет известный простор и для административного усмотрения, жестко ограниченного требованиями режима; в этом плане комплексные режимы могут стать действенным средством государственного управления самими реформами, на которые нацелен сегодня государственной аппарат, создавая при этом действенный барьер для чиновничьего произвола, коррупции и организованной преступности