Теории государственного органа

Административно-правовая наука в конце XIX – начале XX вв. активно разрабатывала проблему соотношения правосубъектности государства и государственного органа. В обобщенном виде изложение основных теорий государственного органа можно найти у Я.М. Магазинера (Общее учение о государстве. Пг., 1922. СС. 184-188 ??)

1. Теория романистов утверждает, что органы государства – это дееспособные люди, выступающие от имени правоспособного, но лишенного дееспособности государства. Между государством и органами не может быть никакой внутренней связи, не может быть отношений представительства, но если у государства есть правоспособность, но нет дееспособности, то у органа государства – наоборот: есть дееспособность, которая используется для реализации правоспособности не своей, а государства.

2. Германисты (Г. Еллинек и О. Гирке), соглашаясь с тем, что государство – категория вымышленная, настаивали на том, что и орган – это логическая категория, правовая фикция. Органы есть часть государства, однако у органа есть не только функции, но и свои права, в том числе и по отношению к государству. Государство, сохраняя свою правосубъектность, растворяется в органах, только в органах оно и существует. Само создание одних органов рассматривается как функция других органов. Таким образом, можно говорить о взаимоотношениях органов и государства; и государство, и органы считаются правоспособными, хотя государство во взаимоотношениях с органами реализует свою правоспособность через другие органы.

3. Разработчики французской теории (Л. Дюги, М. Ориу), развивая тезисы германистов, приходят к выводу, что государство вообще не существует, оно не рассматривается как правоспособное лицо, а правоспособность рассматривается как признак статуса государственного органа.

Фактически все приведенные теории подчеркивают, что от имени государства действуют его органы. Они реализуют права и обязанности государства, но между государством и органом не возникают отношения представительства, поскольку нет субъекта – государства, отличного от его органов. Одни государственные органы, действуя от имени государства, наделяют другие органы правом также действовать от его имени. Каждый орган, таким образом, представляет государство в пределах своей компетенции. Тем самым часть государства реализует его общую правоспособность, образует волю, выраженную от имени целого и связывающую это целое. Орган действует не только от имени, но и в интересах государства, как представитель и хранитель публичного интереса.

//function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); }); § 11. Структура правового статуса органа исполнительной власти

Правовой статус органа исполнительной власти составляет значительное число элементов. В связи с этим в литературе выделают целевой блок, структурно-организационный и компетенционный блок. См. Бондаренко А.А. Понятие и сущность административно-правового статуса органа исполнительной власти // Административное и информационное право: Состояние и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.,2003. СС. ??. Указанные блоки легко выявить в положении об органе исполнительной власти или в ином нормативном правовом акте, определяющем правовой статус органа.

Целевой блок включает элементы, определяющие наименование органа и место в системе государственного аппарата. Зачастую уже само по себе наименование определяет место органа в общей системе, предопределяет его основные функции и характер деятельности, относит его к определенному виду органов. Например, традиционно считается, что министерство – это единоначальный центральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции. Наименование органа специальной или отраслевой компетенции определяет сферу его деятельности. Место в системе государственных органов определяется указанием на вышестоящий орган и на органы, находящиеся в подведомственности (подчинении).

Элементами структурно-организационного блока определяется порядок формирования, характер внутреннего управления и структура. Порядок формирования определяется местом в системе государственных органов и содержит указание на субъектов, уполномоченных осуществлять назначение должностных лиц государственного органа. Характер внутреннего управления определяет единоначальный (иерархический) либо коллегиальный порядок принятия решений по реализации компетенции органа, а структура определяет состав руководящих и иных подразделений.

Ключевым блоком является компетенциягосударственного органа, определяющая правовой статус органа во взаимоотношениях с субъектами вне системы государственной администрации, т.е. определяющая основное содержание его деятельности. Компетенция состоит из функций (основных задач и направлений деятельности органа), предметов ведения (сфер или областей деятельности) и полномочий (прерогатив, право-обязанностей). Подробнее см. § 13.

§ 12. Понятие компетенции и ее правовое содержание Компетенция органа исполнительной власти, как указывалось выше (см. §11) включает в себя предметы ведения, функции (задачи) и полномочия. Предметы ведения представляют собой сферы государственной и общественной жизни, на которые он должен оказывать упорядочивающее воздействие. Функции (задачи) – это направления деятельности органа исполнительной власти. Из функций вытекают полномочия органа. Полномочия органа исполнительной власти – основной, ключевой элемент компетенции, представляющий собой ядро публично-правового статуса такого органа. Полномочия государственного органа обеспечивают реализацию его функций. Полномочия имеют сходство с субъективным правом – юридически закрепленной возможностью совершать определенные действия, в том числе требовать определенного поведения от других лиц, – однако имеют и существенные отличия. Отличия состоят в том, что если реализация субъективного права возможна по усмотрению (воле) его обладателя, то реализация полномочий выступает одновременно и обязанностью, т.к. орган создается именно с целью их реализации. Полномочия – это права по отношению к подвластным субъектам (в том числе по отношению к частным лицам) и обязанности по отношению к вышестоящему органу, а в конечно счете – по отношению к государству. Среди полномочий органов исполнительной власти можно выделить: · исполнительно-распорядительные, то есть полномочия по принятию управленческих решений. · нормотворческие, то есть полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению органа исполнительной власти. · контрольные, то есть полномочия по проверке соответствия деятельности подконтрольных субъектов установленным нормам и правилам. · правоохранительные, то есть полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и следствия, поддержанию уголовного обвинения в суде, а также деятельности по профилактике и пресечению противоправных действий. · юрисдикционные, то есть полномочия органов по разрешению споров о праве, а также по привлечению к административной ответственности. · внутренние, то есть полномочия определять свою структуру, порядок работы, а также решать кадровые вопросы. Обязательным признаком органа исполнительной власти является наличие внутренней, а также исполнительно-распорядительной компетенции (для контрольных органов – контрольной компетенции). Характер государственного управления предполагает наличие у органов и должностных лиц возможности принимать управленческие решения по своему усмотрению исходя из фактически сложившихся обстоятельств. Такая возможность именуется административным усмотрением или дискрецией. Административное усмотрение, как и государственное управление в целом, носит подзаконный характер, то есть орган и должностное лицо могут принять только решения исключительно в рамках закона, в случаях, предусмотренных законом, или актами вышестоящих органов и должностных лиц. Дискреция характерна главным образом для исполнительно-распорядительных и внутренних полномочий. Очевидно, что достижение одного и того же результата управленческой деятельности (как и любой другой) может быть достигнуто разными способами, выбор которых не может быть детально регламентирован. Орган и должностное лицо исполнительной власти несут ответственность прежде всего за результаты своей деятельности. Одним из направлений административной реформы в настоящее время является формализация параметров, по которым оценивается органов и должностных лиц. Фактически государство ставит перед органами исполнительной власти задачи в рамках единой государственной политики, даются материальные и финансовые средства, контролируется полученный результат. В части достижения результата декларируется самостоятельность органов исполнительной власти. Современная рыночная экономика дает органам исполнительной власти широкий инструментарий мер упорядочивающего воздействия на различные сферы жизни государства и общества. Зачастую меры экономического стимулирования, привлечение частных структур к решению государственных задач (так называемый аутсорсинг), частно-государственное партнерство дают более существенные результаты, чем традиционная исполнительно-распорядительная деятельность. При этом необходимо иметь ввиду, что расширение дискреции в деятельности органов исполнительной власти должно сочетаться с повышением персональной ответственностью должностных лиц. Что касается ответственности органа исполнительной власти, ее следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность органа в позитивном смысле – это его обязанность осуществлять свои полномочия надлежащим образом. Ответственность в негативном смысле – это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением правовых норм. Орган исполнительной власти, как таковой, субъектом ответственности не является, во всяком случае, никаких санкций действующее законодательство по отношению к нему не устанавливает. Ответственность несут должностные лица, посредством деятельности которых орган реализует свои полномочия, прежде всего это относится к руководителю органа. К ним может быть применена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность. На практике существуют случаи, когда орган исполнительной власти привлекается к ответственности как обычная организация (например, за неправильное исчисление подоходного налога с его служащих, за нарушение требований пожарных или санитарных норм и т.д.), однако в этом случае речь не идет о реализации публично-правовых элементов его статуса (компетенции). //function to get selected text function getSelText() { var txt = ''; if (window.getSelection) { txt = window.getSelection(); } else if (document.getSelection) { txt = document.getSelection(); } else if (document.selection) { txt = document.selection.createRange().text; } else return; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtSelectedText").val(txt); } function getCtrlPrefix() { return document.getElementById("ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnCtrlPrefix").value; } //function for showing popup $(document).ready(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").css("display", "block"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog ({ autoOpen: false, modal: true, width: 400, height: 500, dialogClass: "popupDialog", resizable: false, overlay: { opacity: 0.5, background: "black" } }); // $('.lbPopupLink').click(function() { // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1", "")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // }); //function for click on image $('#lbLink').click(function() { var titleOfThemeFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; var labelTitle = document.getElementById(titleOfThemeFirst.replace("_sendForm1", "")); var titleOfLessonF = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfLesson"; var labelTitleOfLesson = document.getElementById(titleOfLessonF.replace("_sendForm1", "")); var p = labelTitle.value + ' - ' + labelTitleOfLesson.value; var s = 'Ошибка в контенте курса: ' + document.title; $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_hdnPath").val(p); getSelText(); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butCancel").click(function() { $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("close"); return false; }); $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_butOk").click(function() { return $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialogCloseAndSubmit($(this).attr("id")); }); //function for keypress event // $(document).keypress(function(e) { // switch (e.which) { // // user presses the "s" key // case 115: // var titleFirst = getCtrlPrefix() + "hdnTitleOfTheme"; // var labelTitle = document.getElementById(titleFirst.replace("_sendForm1","")); // var s = document.title + ' - ' + labelTitle.value; // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtTheme").val(s); // getSelText(); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_panelMain").dialog("open"); // $("#ctl00_ctl00_MPCPH_CMPCPH_sendForm1_txtComment").focus(); // return false; // break; // } // }); });