Производство по делам об административных правонарушениях: правовая природа, принципы и особенности
Привлечение к административной ответственности, исходя из её природы и признаков (см. § 1 Темы 11), может осуществляться в рамках административно-юрисдикционного производства, которое носит характер более простой процедуры, по сравнению с состязательным производством по привлечению к уголовной ответственности в суде.
Однако сама возможность внесудебного, несостязательного механизма привлечения к ответственности активно обсуждалась при принятии действующего КоАП РФ и вызывала сомнения с конституционно-правовой точки зрения.
По мнению ряда специалистов, применение, в частности, имущественных санкций во внесудебном порядке нарушает гарантию ст.35 Конституции РФ. Конституционный Суд отверг такие аргументы в ряде своих решений, указав на то, что гарантия ст. 35 Конституции обеспечена в должной мере возможностью последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью решения о привлечении к ответственности. См. Постановления Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 N 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросов Новгородского областного суда» (СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542) и от 30 июля 2001 года N 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве"» (СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412). Еще в КоАП РСФСР 1984 года, и тем более в действующем КоАП РФ законодатель исходил из представления о том, что привлечение к ответственности судом является той целью, к которой необходимо стремиться; что именно суды могут обеспечить необходимую защиту прав при привлечении к административной ответственности; и что иным органам может быть предоставлено право назначения наказания исключительно в виде предупреждения и штрафа как наименее суровых мер.
Однако при этом исходя из более практических соображений посчитал невозможным применение административными органами административной процедуры, а судами – судебной процедуры привлечения к административной ответственности. Такие свойства административной ответственности, как необходимость её частого и оперативного применения не позволяет допустить применение к ней судебной процедуры, которая может приобретать длительный характер.
В результате производство по делам об административных правонарушениях стало компромиссом: привлечение к ответственности в случае назначения любых наказаний, кроме предупреждения или штрафа, осуществляют судьи, а не суды. Деятельность судей при этом можно охарактеризовать как административную юрисдикцию, а не осуществление правосудия в рамках судопроизводства. В частности, судьи действуют в персональном качестве; подведомственность дел определяется судьям, а не судам.
Само производство по делам об административных правонарушениях, в своих основных чертах относимое к административно-юрисдикционным, сочетает в себе ряд особенностей такого производства и некоторые гарантии, которые характерны для судебной, но не административной процедуры.
quest1Этой логике сам же законодатель изменил при принятии Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК), где регулирование порядка привлечения к административной ответственности предусматривает её реализацию в рамках состязательного судебного процесса. При этом КоАП РФ не предусматривает регулирования порядка привлечения к административной ответственности иным законодательством, в том числе и судебным процессуальным с учетом обособленности и особых принципов производства по делам об административных правонарушениях.
В отношении Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК) это первоначальное намерение было последовательно соблюдено. В частности, на неприменение ГПК к производству по делам об административных правонарушениях судьями судов общей юрисдикции было указано в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3). В отношении рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах действуют совершенно иные принципы, установленные АПК РФ, в связи с чем возникает необходимость разрешения возникающих коллизий правового регулирования. Таких коллизий возникает довольно много. Арбитражные суды в большинстве случаев руководствуются положениями АПК РФ (Постановления Пленума ВАС от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ", N 8, 2004 и от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2), хотя такую позицию сложно признать правильной. (См. также Морозова Н.А. Соотношение норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2003. №3. СС. 33-38 и Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП и АПК // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. СС. 443-459).