Административное право в Германии и во Франции

 

Введение   Сравнение современных тенденций развития судебного контроля в Германии и Франции показывает, что почти во всех исследованных областях идет процесс постепенного выравнивания. Тем не менее, как в отношении процессуальных принципов, так и относительно цели административного иска между странами продолжают существовать весомые концептуальные различия. Французское административное судопроизводство и по сей день видит свою главную задачу в том, чтобы задать органам управления объективные масштабы поведения и обеспечить в общественных интересах контроль за их деятельностью. В Германии, напротив, административный иск служит в первую очередь защите субъективных прав истца.   Можно с уверенностью сказать, что процесс дальнейшего нивелирования различий в административном праве Европы будет идти и дальше, так как этому способствуют не только схожие условия жизни в западноевропейских странах, но и тесные связи в рамках Европейского Сообщества.   Данное исследование показывает, что на сегодняшний день наблюдается соответствие в существенных пунктах не только между французским и немецким административным правом, но и с правом ЕС. Особенно это касается судебного контроля за действиями административных органов, значение которого возрастает как только речь заходит о защищаемых Конституцией индивидуальных интересах. В дополнение к этому действует принцип, согласно которому правомерное ограничение судебного контроля, основанное на большем профессиональном опыте и лучшей осведомленности администрации относительно обстоятельств дела, должно компенсироваться более строгим контролем со стороны суда процедурных прав граждан, в том числе права на заслушивание. В соответствии с этим ошибки, делающие административную процедуру противоправной, должны, как правило, вести к отмене административного решения.   (Источник: Schwarze, «Grundlinien und neuere Entwicklungen des Verwaltungsrechtsschutzes in Frankreich und Deutschland», NVwZ 1996, S. 23.)
Административное право в Германии	Административное право во Франции
Административное право как реализация конституционных прав Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам. Истоки германской административной судебной систе­мы лежат в XIX в., когда в 1863 г. в одном из германских государств - Бадене был учрежден первый админис­тратив­ный суд. Административные суды в их сегодняшнем виде были созданы после Второй мировой войны, в 1946-1947 гг., хотя в отношении некоторых из них можно усмотреть связь с предшественниками периода Веймарской республики.   Решения Высшего административного суда составляли платформу для систематического проникновения "идеологии" административного судопроизводства во все сферы права. И уже поэтому ему принадлежит особая заслуга в развитии административного права и углублении его теоретических основ. Создание административных судов, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение в законах взаимных прав государства и граждан, сужение терминов "полиция" и "полицейская деятельность" явились основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах.   Контроль за администрацией в Германии основывается прежде всего на положениях Основного закона (Grundgesetz), связывающего администрацию основными конституционными правами как непосредственно действующим правом. Большая часть общих принципов административного права может быть выведена из положений Конституции ФРГ. Административное право является в принципе ничем иным как конкретизированным конституционным правом.   Например, принцип правового государства (абз. 3 ст. 20) устанавливает общую обязанность администрации соблюдать право и закон. Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного Закона, которые являются "короной правового государства", гласят: "Если права какого-либо лица Нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции". Данное конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и, во-вторых, эффективность судебной защиты.   Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на двух факторах: во-первых, защита должна осуществляться против акта "публичной власти", во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт нарушения своих прав.   Требование относительно эффективности правовой защиты не вытекает непосредственно из текста Основного Закона, но является результатом толкования и конкретизации конституции германским Конституционным судом, который постоянно подчеркивает, что абз. 4 ст. 19 Основного Закона гарантирует не только формальное право и теоретическую возможность обращения в суд, но и реальные притязания на эффективный судебный контроль. Действенность правовой защиты прежде всего обусловлена временным фактором: если за судебной защитой обращаются с опозданием, то она может оказаться неэффективной. Суды должны получать возможность вмешиваться в дело до того, как наступят непоправимые, неблагоприятные последствия или ущерб. Абзац 4 ст. 19 Основного Закона заключает в себе требование предварительной правовой защиты, которая наряду с отменой административных решений должна обеспечить и возможность издания временных распоряжений, которые обязывают управление к определенному поведению.   Девятый раздел Основного Закона Германии — "Правосудие" — содержит ряд положений, которые являются конституционными рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного Закона определяет, что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными Основным Законом, и судами земель. Независимость судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия ст. 97—98 Основного Закона ФРГ.   Главный аргумент в пользу выделения административного судопроиз­водства в самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного Закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к сфере административного судопроизводства: Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд и Федеральный социальный суд.     (Источник: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – Москва 2001, Глава 4)	Решающая роль Государственного совета   Современное французское административное право берет свое начало в конце 18-го века. Революция 1789 года и провозглашение гражданских прав обозначают переход от полицейского государства к правовому. Тем самым была впервые реализована решающая предпосылка для создания современного административного права: подчиненность публичной административной деятельности праву. После 1789 года произошло четкое разделение исполнительной и судебной власти, в результате которого судам было запрещено оказывать любое влияние на административную деятельность. Этот запрет контроля административной деятельности независимыми судами объясняется антиреформистской ролью, которую суды играли в Ancien Regime. Предреволюционные суды («Parlеmеnts») заняли враждебную по отношению к идеям Французской Революции позицию и пытались не допустить проведение административной реформы.   Благодаря строгому разделению властей не суды, а сами административ­ные органы стали принимать решения, касающиеся обжалования действий администрации. Эта деятельность была поручена Государственному совету (Conseil d´Etat), созданному в году VIII (1799) в помощь правительству. Заключения этого органа уже в самое короткое время начали пользоваться значительным авторитетом и стали практически обязательными для нижестоящих ведомств. В 1872 году Conseil d´Etat получил особый судебный департамент. Организационно Conseil d´Etat и по сей день относится к органам исполнительной власти, его члены являются не судьями, а государственными чиновниками. Тем не менее судебный департамент Conseil d´Etat постепенно отошел от своей первоначальной роли и выполняет функцию независимого административного суда.   Действующая Конституция V. Республики от 4.10.1958 характеризуется – в отличие от государственной организации Германии или Великобритании – особенно сильной ролью, отводимой исполнительной власти.   Суды не уполномочены проверять обнародованные парламентские законы на предмет их конституционности. Все законы перед их опубликованием должны подаваться в Conseil Constitutionnel, который призван осуществлять их предварительный контроль. Как правило, суды могут быть подключены для проверки законности административных действий. В результате усиления власти административных постановлений (ст. 37) выросло одновременно и значение Conseil d´Etat, который начиная с 1958 года осуществляет также контроль законности автономных постановлений.   Парламентские законы только в некоторых пунктах занимаются общим административным и административно-процессуальным правом. Здесь можно в первую очередь назвать законы 1978/78 годов об обязанности предоставлять информацию и давать соответствующие обоснования в административных решениях. Отдельные материи особого административного права во все возрастающей мере подвергаются кодификации, как например «Code de l´administration communale», «Code de l´environnement», «Code de l´urbanisme». Однако главным образом эта кодификация ограничивается изложением текстов соответствующих законов и поэтому служит не столько законотворческому повышению квалификации, как скорее прояснению права.   И, наконец, правила административного права имеются также в издаваемых исполнительной властью постановлениях (règlements). Также директивы Европейского Сообщества осуществляются во Франции как правило через постановления правительства.   Ввиду фрагментарной природы законодательства решающую роль по развитию административного права взяло на себя судопроизводство. Благодаря расширенной интерпретации частей формулировок закона и правотворческому заполнению пробелов регулирования административные суды создали дифференцированную систему общего административного права. Отграничение административного права от частного права, теория форм административной деятельности – «l´acte administratif» в качестве одностороннего, индивидуально-конкретного или обще-конкретного регулирования и «contrat administratif» в качестве двустороннего регулирования – а также материальные и конституционные предпосылки законности административных действий проистекают из судопроизводства Conseil d´Etat. Созданное таким образом судебное право представляет собой гибкую систему правил, способную подстроиться под особенности каждого отдельного случая.   Хоть суды формально и не уполномочены Конституцией на разработку обязательных обще-абстрактных правил, тем не менее принципиальные решения Conseil d´Etat («arrêt de principe») рассматриваются как действующее право. Сам Conseil d´Etat крайне редко отклоняется от этих решений, административные органы подчиняется им, а нарушение судебного права – как и нарушение писаного права - также сопровождается санкциями: следствие ничтожности либо наступление ответственности государства.   (Источник: Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Baden-Baden 1988, Band I, S. 97 ff.)

 

Источник для последующего текста: «Административное право зарубежных стран», Спарк 2003. Текст был переработан и частично дополнен.
Германия	Франция
Административный акт	Правовой режим административных актов
Хотя на современном этапе возрастает значение консенсуальных и не­формальных действий, административный акт по-прежнему остается важ­нейшей формой деятельности администрации. Как форма деятельности, административный акт выполняет четыре функции: · с процедурно-правовой точки зрения он является важнейшим средст­вом завершения административной процедуры; · применительно к материальному праву он конкретизирует правоот­ношение между администрацией и гражданами, абстрактно предусмотрен­ное законом; · в процессуально-правовом отношении он открывает специфические возможности судебной защиты, такие как процедуру возражения, иски об оспаривании или о принуждении к исполнению; · с исполнительно-правовой точки зрения административный акт, кото­рый содержит запрет или понуждение, является исполнительным докумен­том, что указано в Законе об административном исполнении.   Законодательное определение административного акта содержится в § 35 ЗАП. Согласно ему, административным актом является любое распо­ряжение, решение либо иная властная мера, которые принимаются ведом­ством для урегулирования какого-либо отдельного случая в области пуб­личного права и которые направлены на оказание непосредственного внешнего правового воздействия.   Мерой (распоряжением, решением) в смысле § 35 ЗАП является любое действие, которое содержит некое волеизъявление.   Согласно абз. 4 § 1 ЗАП ведомством является любое учреждение, осу­ществляющее задачи публичного управления. Тем самым следует прово­дить границу между административным актом и мерами других государст­венных органов, например, судов или парламента.   Меры органов должны быть властными, они должны распространяться на область публичного права. Этого не происходит, если государство дей­ствует частноправовым образом (например, при выдаче строительного подряда), но имеет место только тогда, когда оно уполномочено к дейст­вию на основе публично-правовых предписаний (например, выдавая раз­решения на строительство).   О регулировании говорят в том случае, когда наличествует имеющее обязательную силу распоряжение или волеизъявление органа, сделанное с Целью непосредственного достижения определенного правового послед­ствия. Это означает, что в рамках какого-либо административного отно­шения орган устанавливает, изменяет или прекращает права и/или обя­занности. Не являются административными актами рекомендация, инфор- мирование или предупреждение, поскольку в них отсутствует элемент «ре­гулирование». Регулирование должно относиться к отдельному случаю. В отличие от норм, которые содержат абстрактно-общее регулирование, административ­ный акт касается конкретно-определенных жизненных обстоятельств с ог­раниченным или способным к ограничению кругом адресатов. Таким обра­зом, регулирующее действие административного акта является конкретным и индивидуальным.   Регулирование должно оказывать непосредственное внешнее правовое воздействие. Это происходит тогда, когда устанавливаются права и обя­занности граждан или юридических лиц, не принадлежащих к сфере управ­ления. При этом важно, чтобы административный акт был направлен на оказание внешнего воздействия. Об этом можно говорить только тогда, когда регулирование и не только фактически действует вовне администра­ции, но и предназначено для достижения определенных правовых послед­ствий вне области управления.   Из числа административных актов исключаются внутренние служебные распоряжения в рамках чиновного права.   Из-за отсутствия внешнего воздействия не являются административны­ми актами согласование или отказ в согласовании со стороны других орга­нов, осуществленные в рамках так называемой многоступенчатой админи­стративной процедуры, в которой участвуют несколько органов.   Наконец, прямым внешним действием не обладают и так называемые организационные акты. Они регулируют вопросы организационного по­строения администрации, например, образование или ликвидация какого-либо публичного учреждения, изменение распределения обязанностей в определенном органе. Хотя в некоторых случаях организационные акты могут оказывать существенное воздействие на граждан, они выступают лишь простым отражением внутренней управленческой перестройки.   Приведенные исключения показывают, что признак внешнего воздейст­вия имеет существенное значение для отнесения акта к категории админи­стративных и что он получает очень узкое толкование. Причиной этого является тот факт, что именно данный признак используется для отграни­чения внутренней управленческой области от области основных прав, в которой складываются отношения «администрация - граждане». Хотя все приведенные признаки точно описывают административный акт, они имеют общий характер и не позволяют выделить различные виды административных актов. Для этого необходимо использовать дополни­тельные критерии.   Административные акты различаются по своему регули­рующему содержанию. Важнейшими видами являются предписывающие или приказывающие, устанавливающие и правоустанавливающие админи­стративные акты. Предписывающие или приказывающие административные акты либо со­держат приказ к определенному действию, либо устанавливают некий за­прет, либо дают разрешение или отказывают в нем. Предписывающие или приказывающие акты в соответствии со своей природой сопровождаются вторжением в права адресатов. При­мерами предписывающих или приказывающих административных актов являются полицейские меры, запрещение заниматься определенной про­мысловой деятельностью (§ 35 Закона о промысловой деятельности) либо разрешение эксплуатации сооружения, оказывающего вредное воздействие на окружающую среду (§ 4 Федерального закона об охране окружающей среды).   Устанавливающие административные акты обосновывают статусно-правовые, но необязательные права и обязанности. Они не нуждаются в исполнении. Правоустанавливающим признается такой административный акт, ко­торый устанавливает или отклоняет в отдельном случае признанные зако­ном права или качества личности либо вещи.   Простыми административными действиями называются действия ад­министрации, которые в отличие от правовых актов (административные акты, публично-правовые договоры, административные нормы) не на­правлены на достижение правовых последствий, а вызывают лишь факти­ческие последствия. В противоположность административному акту и публично-правовому договору у этого действия отсутствует признак ре­гулирования.   Результаты простых административных действий называются реальны­ми актами. Они могут содержать справки, предупреждения, сообщения, в них может также идти речь об уплате денежных сумм, о поездках на слу­жебном транспортном средстве. Из-за отсутствия правовых последствий простые административные действия с правовой точки зрения представля­ются менее интересными, чем правовые акты. Однако они не являются юридически незначимыми, поскольку все действия администрации должны соответствовать действующему праву и в случае их противоправности мо­гут служить основаниями предъявления требований об устранении нару­шения прав и возмещении ущерба.	Особое место в правовом механизме административной деятельности во Франции занимают исполнительные административные акты (actes administratifs exécutoires). Под ними понимаются «юридические акты, издаваемые администрацией в одностороннем порядке в целях изменения юридического положения путем наложения обязанностей или предоставления прав».   Французская административно-правовая наука закрепляет органический критерий исполнительного административного акта: он принимается, как правило, административными органами. Исполнительные администра­тивные акты традиционно классифицируются в соответствии с двумя ос­новными критериями - формальным (орган, участвующий в их издании, и применяемая процедура) и материальным (содержание акта). В соответствии с формальным критерием выделяют три блока исполни­тельных административных актов: декреты; решения министров; решения других административных органов.   Декреты (décret) могут приниматься президентом и премьер-министром. Министры могут издавать исполнительные административные акты, ко­торые называются, как правило, министерскими распоряжениями. В от­дельных случаях их решения могут называться постановлениями - arrêté (например, министр внутренних дел может принять постановление о вы­сылке из страны иностранца, министр культуры принимает постановление об объявлении определенного сооружения историческим памятником). Как правило, министерские решения не имеют нормативного характера (не яв­ляются регламентарными актами). Министр может принять регламентарный акт, если он получит соответ­ствующие нормотворческие полномочия согласно предписанию закона или декрета.   Министры, кроме того, издают циркуляры, интерпретирующие отдель­ные положения законов и декретов. Эти циркуляры при условии, что они не добавляют новых норм в действующее право, не относятся к числу исполнительных административных актов.   Решение, выходящее за рамки компетенции одного министерства и принимаемое несколькими министерствами, именуется межминистерским (межведомственным) постановлением.   Другие административные органы на различных уровнях (националь­ном, региональном, на уровне департамента или коммуны) принимают раз­личные по наименованию исполнительные административные решения. Единоличные органы (мэр, префект и т. д.) принимают акты, чаще всего Называемые «постановления» (arrêté). Коллегиальные органы (генеральный совет, муниципальный совет и т. д.) облекают свои исполнительные административные решения в форму решений (délibération) или резолюций (réso­lution).   Материальный критерий классификации связан с содержанием испол­нительных административных актов. В соответствии с этим критерием вы­деляют регламентарные и нерегламентарные акты.   Регламентарный акт (регламент) - это исполнительный акт общего характера (например, постановление, устанавливающее односторонний порядок движения на улице).   Нерегламентарными актами являются индивидуальные решения, ка­сающиеся одного-единственного лица, либо решения в отношении не­скольких лиц, перечисленных поименно'.   Регламентарная власть, т. е. властные полномочия по принятию регламентарных актов, является прежде всего правительственной компетенцией. Однако в определенных случаях регламентарной вла­стью могут располагать и другие административные органы - министры, префекты, мэры и т. д.   Французская административно-правовая доктрина уделяет особое вни­мание недопустимости смешения формального и материального подхода к исполнительным административным актам. Так, очень часто ошибочно отождествляют понятия «декрет» (формальная классификация) и «регла­мент» (материальная классификация). Декрет может быть регламентом (например, дорожный кодекс), а может и не иметь регламентарного харак­тера (например, декрет о назначении конкретного лица на должность пре­фекта). Регламент может быть декретом (тот же дорожный кодекс), а может и не быть декретом (например, постановление, регламентирующее время стоянки автомашин).   Исполнительный административный акт, как и любой юридический акт, характеризуется рядом элементов формального (компетенция, форма) и материального (мотивы, объект, цель) характера. Чаще всего он принимает форму письменного документа, хотя судебная практика допускает отклонение от этого требования.   Французское административное право оперирует понятием «подразуме­ваемое решение». Если орган, уполномоченный принимать решение, со­храняет молчание в течение определенного срока с момента обращения гражданина, такое молчание признается равноценным отказу в просьбе, если только закон не квалифицирует его как согласие. Существенным условием эффективного функционирования системы контроля за деятельностью администрации является обеспечение гласно­сти административной деятельности. Необходимо, чтобы каждый мог за­метить и выявить незаконные или наносящие ущерб действия администра­ции. Решение этой задачи может быть достигнуто различными путями: публикацией актов, принимаемых административными органами, в офици­альных изданиях и частных сборниках; уведомлением, объявлением о при­нятых решениях; требованием обоснования административного решения; процедурами информирования или разъяснения по вопросам администра­тивной деятельности и т. д.
Германия	Франция
Постановления, делегирование компетенции	Делегирование компетенции и делегирование права подписи
Администрация принимает и абстрактно-общие правовые акты. Важней­шими их них являются постановления, административные предписания и уставы.   Государственное и административное право Федеративной Республики Германия очень осторожно относится к постановлениям, что является по­следствием чрезвычайно большой роли постановлений в системе исполни­тельной власти периода Веймарской республики (1919-1933), приведшей к принижению роли парламентского закона. Постановлениями вообще не могут устанавливаться первичные нормы. Но в то же время признается, что администрация должна обладать известной компетенцией в области нормо-творчества. С одной стороны, это позволяет государству быстро реагиро­вать на изменения и принимать соответствующие нормы без длительной процедуры. С другой стороны, постановления снимают с законодателя бремя принимать нормы с бедным регулирующим содержанием или име­ющие чисто технический характер, благодаря чему законодательный орган может посвятить себя своей истинной задаче - принятию важных полити­ческих решений в интересах всего общества.   Для того чтобы достичь разумного компромисса между требованием практичности и принципом правового государства, ст. 80 Основного закона устанавливает, что для принятия постановления необходим уполномочи­вающий закон. Однако одного разрешения в законе недостаточно. Необхо­димо указание адресата, наделяемого полномочием принять постановле­ние. Это может быть Федеральное правительство, федеральный министр или земельное правительство. Кроме того, абз. 1 ст. 80 содержит требова­ние определенности, в соответствии с которым законодатель должен опре­делить в законе содержание, цель и объем полномочия. Таким образом, уже из самого уполномочивающего закона должно достаточно ясно вытекать, в каких случаях и с какой целью могут быть на основе данного полномочия приняты постановления, а также какое содержание они могут иметь.	Особое значение во французском административном праве уделяется вопросам компетенции в области исполнительных административных ак­тов. Выделяют три основных элемента компетенции: - вопрос, по которому принимается акт; - место его применения; - время его действия.   Законы и декреты закрепляют за всеми административными органами перечень вопросов, по которым они могут применять исполнительные ад­министративные акты. Однако для того, чтобы облегчить работу админист­рации, законодательство признает за административным органом право делегировать часть своих полномочий другому, например, подчиненному органу. Французское право выделяет два вида делегирования: делегирование компетенции; делегирование права подписи. Делегирование компетенции подразумевает полную передачу компетен­ции одного административного органа другому. Делегирование права под­писи не лишает вышестоящий (делегирующий) орган его полномочия: он передает нижестоящему органу только право подписи.   Законодательство и судебная практика могут устанавливать определен­ные процедуры, которым необходимо следовать при разработке исполни­тельного административного акта (например, принятие его в течение уста­новленного срока, требование предварительно заручиться мнением кон­сультативного органа и т. д.).
Германия	Франция
Права участия граждан в административной процедуре	Мотивация, обоснование
С принципом исследования тесно связана сформулированная в § 25 ЗАП обязанность органа оказывать содействие. Это является выражением надлежащего поведения административного органа в правовом государст­ве. Чиновник должен быть не только «слугой власти», но и «помощником гражданина», консультируя его и предоставляя информацию, помогая осу­ществлять его права в административных процедурах.   Предусмотренный § 28 ЗАП принцип заслушивания устанавливает, что перед принятием административного акта, нарушающего права некоего лица, последнему должна быть предоставлена возможность высказаться по обстоятельствам дела. Этот принцип основывается на принципе правового государства и понятии человеческого достоинства (из абз. 1 ст. 1 Основно­го закона вытекает, что человек не может быть превращен в простой объект государственных действий и с ним нельзя обращаться как с вещью без уче­та имманентно присущей человеку ценности). Принцип заслушивания пре­доставляет отдельному лицу право требовать, чтобы его заслушали в ходе административных процедур. Это право распространяется не только на административные акты, нарушающие права частного лица, но и на проце­дуру отклонения благоприятствующих административных актов. Принцип заслушивания, с одной стороны, устанавливает, что в основе административного акта должны лежать только те обстоятельства, которые известны затронутому лицу. С другой стороны, он обеспечивает то, что орган принимает к сведению высказывания этого лица и учитывает их при принятии решения. Они должны быть включены в обоснование админист­ративного акта (абз. 1 § 39 ЗАП).   С принципом заслушивания связано сформулированное в § 29 ЗАП пра­во на ознакомление с материалами дела. Оно принадлежит частному ли­цу, права и интересы которого затронуты административным актом, на протяжении всего хода административной процедуры. Без знания обстоя­тельств дела, которые, как правило, зафиксированы в официальных доку­ментах, у затронутого лица часто нет возможности предметно высказать свое мнение. Право на ознакомление с материалами дела является состав­ной частью надлежащего поведения органа власти в правовом государстве. Правда, орган не обязан разрешать ознакомление с материалами дела, если это препятствует надлежащему исполнению его задач либо может нанести ущерб интересам Федерации или земли (например, если этому противосто­ит требование сохранения тайны, что в действительности встречается весь­ма редко).	Письменный акт должен содержать ряд формальных моментов (упоми­нание издавшего его органа, визы, мотивация, дата введения в действие и т. д.). Одни из них судебная практика признает в качестве обязательных формальностей, пренебрежение которыми ведет к недействительности ак­та, а другие являются неосновными.   Для организации контроля за деятельностью публичной администрации особое значение приобретает мотивация принимаемых исполнительных административных актов. До недавнего времени обоснование администра­тивных решений являлось скорее исключением из сложившейся во Фран­ции административной практики. Лишь незначительное число администра­тивных решений подлежало обоснованию - декреты о роспуске муници­пальных советов, отдельные постановления муниципальной полиции и др. С принятием Закона от 11 июля 1979 г. «Об обосновании административ­ных актов и улучшении отношений между органами управления и общест­венностью» перечень актов, подлежащих обязательному обоснованию, был значительно расширен. В соответствии со ст. 1 этого Закона физиче­ские и юридические лица имеют право быть немедленно информированы о мотивах вынесения индивидуальных административных решений, влеку­щих непосредственно для них неблагоприятные последствия. В обязатель­ном порядке должны быть обоснованы решения, которые:   · ограничивают осуществление публичных свобод или представляют собой полицейскую меру; · налагают санкции; · подчиняют предоставление разрешения ограничительным условиям или налагают запреты; · отзывают или отменяют акты, порождающие права; · ограничивают сроки исковой давности, сроки действия права на обрашение в суд или какого-либо иного права; · отказывают в предоставлении льгот и преимуществ лицам, отвечаю­щим установленным законом условиям.   Индивидуальные административные решения, которые допускают изъя­тие из общих правил, установленных законом или регламентом, также должны быть обоснованы (ст. 2 Закона).   Категории решений, подлежащих обязательному обоснованию, были уточнены циркуляром премьер-министра от 19 января 1980 г., в котором приведены перечни соответствующих документов для каждого министер­ства. Во всех актах, где обоснование обязательно, оно должно быть четко сформулировано, так чтобы заинтересованные лица могли без труда понять изложенные мотивы. Отсутствие обоснования в таких актах делает их не­законными.
К вопросу обращения с ошибками в административной процедуре Источник для последующего текста: Classen, «Strukturunterschiede zwischen deutschem und europäischem Verwaltungsrecht - Konflikt oder Bereicherung?», NJW 1995 S. 2458)
В вопросе обращения с ошибками, допущенными в ходе административной процедуры, между немецким и европейским правом наблюдаются существенные различия. В немецком праве такие ошибки играют зачастую второстепенную роль. В соответствии с § 45 VwVfG (Закона об административных процедурах ФРГ) процедурные либо формальные ошибки могут – хоть и в течении определенного времени - быть исправлены уже после вынесения органом решения. Кроме этого требование об отмене административного акта только на основании таких ошибок, как правило, отклоняется, если по существу вопроса не могло быть принято другое решение (§ 46 VwVfG). Решающим является при этом то, имеются ли в конкретном случае основания для иного решения.   По мнению же Европейской Судебной палаты нарушения предписаний административной процедуры, основанных на праве ЕС, заслуживают, как правило, большего внимания. Если комиссия не в достаточной мере прояснила обстоятельства дела, то принятое ею решение отменяется - без проверки дела судом, как это делается в Германии. Например, речь идет о даче официального разрешения на работу с атомными веществами внутри одной из стран ЕС. Право европейского сообщества предписывает для этой административной процедуры обязательное заслушивание Комиссии ЕС. Если оно не состоялось, то его нельзя провести уже после издания соответствующего акта. В целом ошибки в административной процедуре играют, как правило, большое значение, за исключением случаев, когда в конкретном деле иное решение исключается. Как только речь заходит об осуществлении права ЕС, то применение предписаний об исправлении ошибок, делающих административную процедуру противоправной – частично имеющихся в Германии и все чаще являющимися объектом дискуссии, – оказывается ограниченным.
Источник для последующего текста: «Административное право зарубежных стран», Спарк 2003. Текст был переработан и частично дополнен.
Германия	Франция
Вступление в силу, исполнение	Вступление в силу, исполнение
Административный акт вступает в силу с момента его оглашения (абз. 1 § 43 ЗАП). В некоторых случаях он не нуждается ни в каких дальнейших действиях.   Если адресат не выполняет установленные для него запреты или обя­занности добровольно, то административный орган должен быть в состоя­нии принудительно осуществить эти предписания. В отличие от граждани­на, который для осуществления своих требований должен прибегать к помощи судов и государственных исполнительных органов, администрация обладает возможностью самостоятельно осуществлять свои права, проис­текающие из административно-правовых отношений. С учетом принципа правового государства это возможно только на основании исполнительного документа. Таким исполнительным документом является имеющий закон­ную силу административный акт. Последний в любом случае должен быть пригодным к исполнению.   Административный акт признается пригодным к исполнению, если: · либо истек срок предъявления возражения (§ 70 Закона об администра­тивных судах), · либо возражение против него в соответствии с абз. 2 § 80 указанного За­кона не имеет отлагательного действия (о процедуре возражения см. ниже).   Применение административного исполнения подпадает под требование правового государства о соразмерности, поэтому на администрацию нало­жена обязанность применять такие принудительные меры, которые наносят наименьший ущерб обществу и частным лицам.   При исполнении административных актов, направленных на соверше­ние определенного действия, на воздержание или отказ от него, Закон об административном исполнении предусматривает следующие меры: адми­нистративный штраф, принудительное исполнение третьим лицом (орган или уполномоченное им лицо сами производят действие) и применение непосредственного принуждения. Применение непосредственного принуж­дения является наиболее жесткой мерой воздействия и из-за своей особой значимости для основных прав человека оно специально урегулировано в Законе о применении непосредственного принуждения.	После вступления исполнительного административного акта в силу на­ступает этап его реализации. На этом этапе особенно четко проявляется сущность такого акта, его исполнительный (exécutoire) характер. Термин «исполнительный» означает, что акт в одностороннем порядке может «из­менять юридические ситуации и положения права без предварительного вмешательства суда, в то время как частное лицо, желающее возложить юридическое обязательство на другое лицо, в случае отказа последнего исполнять предписание должно представить дело на рассмотрение суда».   Исполнительный характер административного акта вовсе не означает, что для принуждения администрируемых к исполнению акта администра­ция располагает правом использовать рычаги принуждения. «Было бы заблуждением думать, - пишет Ж. Ведель, - что исполнительное решение по самой своей сущности подлежит исполнению при помощи силы. Верно лишь то, что оно обладает само по себе обязательной силой, но это ни в коем случае не эквивалентно признанию, что оно во всех случаях может быть объектом принудительного исполнения... Материальное осуществле­ние многих актов возможно без обращения к силе. Отстранение чиновника осуществляется в результате простого акта лишения полномочий и приос­тановки выплаты ему заработной платы».   Общий принцип французского административного права состоит в том, что принудительное исполнение не может иметь место без предвари­тельного обращения к судье. При этом допускается, что в отдельных слу­чаях принудительное исполнение возможно и без предварительного вме­шательства судьи. Это касается прежде всего случаев, специально преду­смотренных законом. Так, Законом от 3 июля 1877 г. допускается примене­ние силы в целях осуществления военных реквизиций. То же самое преду­смотрено Законом от 1 февраля 1961 г. в отношении реквизиции для сил полиции, действующих в интересах поддержания общественного порядка.   Принимая во внимание, что принудительное исполнение акта без пред­варительного вмешательства суда, когда такое исполнение прямо не огово­рено в законах, может привести к серьезным нарушениям прав и свобод граждан, судебная практика допускает крайне незначительное его приме­нение (решение Суда по разрешению конфликтов от 2 декабря 1902 г. по делу Общества недвижимости Сен-Жюст). Прежде всего принудительное исполнение в административном порядке возможно в случаях особой срочности, при исключительных обстоятельст­вах и при абсолютной необходимости. Кроме того, оно может быть приме­нено при одновременном наличии следующих обстоятельств:   - адресат сопротивляется исполнению акта; - администрация не располагает другими законными способами испол­нять свой акт (отсутствуют административные санкции за неисполнение); - подлежащий исполнению акт основан на законе с четким регламентирующим содержанием; - принудительное исполнение имеет единственной целью осуществле­ние процедуры, предусмотренной законом или регламентирующим актом.   При отсутствии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств при­нудительное исполнение влечет за собой ответственность администрации.
Германия	Франция
Процедура утверждения плана	Обнародование
Для административного права наиболее важными являются принимае­мые в виде административных актов решения об утверждении планов и принимаемые в форме коммунальных уставов планы застройки. Они явля­ются императивными планами.   Процедура утверждения планаурегулирована в § 72-78 ЗАП. Необхо­димость определенной процедуры утверждения плана устанавливается со­ответствующими законами. Так, например, в абз. 1 § 17 Закона о федераль­ных шоссейных дорогах указано, что решение о строительстве или измене­нии федеральных шоссейных дорог должно приниматься в форме процеду­ры утверждения плана. В противоположность простым административным актам решению об утверждении плана предшествует сложная процедура, которая выдвигает особые требования к участию других органов и граж­дан. В большинстве случаев это имеет место при больших строительных проектах. В рамках данной процедуры объединяются планирование и вы­дача разрешения на строительство.   В общих чертах процедура утверждения плана подразделяется на три стадии. Сначала заказчик строительства (Федерация) направляет проводя­щему заслушивание органу план как заявку на выдачу разрешения на строительство. Этот орган отвечает за вторую, основную часть процедуры утверждения плана: он собирает у участвующих в процедуре других орга­нов и граждан существенные для дела материалы (план, заключения, воз­ражения). Если граждане не приняли участия в заслушивании, то они утра­чивают право на дальнейшее выдвижение возражений. Цель этого положе­ния - обеспечить участие граждан на ранних этапах процедуры и подгото­вить юридические основания для стабильной работы планирующих и реа­лизующих план органов. Затем орган, проводивший заслушивание, переда­ет материалы органу, утверждающему план. Последний, собственно, и за­вершает процедуру - принимает решение об утверждения плана. Это реше­ние имеет концентрирующее действие, т. е. объединяет в себе необходи­мые согласования и разрешения ряда органов (например, строительных, по охране окружающей среды, коммун и т. д.).   Планы застройкипринимаются в форме уставов коммун, которые должны принять план застройки, если и поскольку это является необходимым. В плане застройки урегулирована застраиваемость каждого земельного участка, находящегося на данной территории. При этом коммуна может устанавливать вид и объем строительного использования, способ строи­тельства, величину участков застройки, участки для общекоммунальных нужд и т. д.   Из-за особого значения плана застройки и из-за его неразрывной связи с землей, являющейся особой ценностью в густо населенной Германии, Строительный кодекс устанавливает серьезные требования к процедуре составления плана, которые должны обеспечить учет интересов граждан и решение задач охраны окружающей среды. Так, граждан следует как мож­но раньше проинформировать о возможной застройке. Поступившие от граждан инициативы должны быть учтены при составлении плана. Пуб­личным органам также должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение. Участие граждан и органов позволяет, с одной стороны, по­мочь коммуне получить необходимую информацию, а с другой - повысить степень приемлемости строительных планов для окружения.	Вступление в силу исполнительного административного акта связано с его обнародованием. Регламентирующие акты подлежат опубликованию. Спо­собы публичного обнародования могут быть самыми разными: помещение текста в официальном сборнике, расклейка объявлений, публичное огла­шение. Нерегламентирующие акты обнародуются путем извещения, носящего персональный характер (например, заинтересованному лицу отправляется письмо).   В соответствии с Законом от 2 марта 1982 г., а также с решением Консти­туционного совета от 25 февраля 1982 г. исполнительные административные акты децентрализованных территориальных объединений (регионов, депар­таментов, коммун) вступают в силу при выполнении двух условий:   - их опубликования (для регламентарных актов) или извещения о них заинтересованного лица (для нерегламентарных актов); - получения этих актов в двухнедельный срок представителем государ­ства в регионе, департаменте или коммуне.   Обнародование административного исполнительного акта важно с точ­ки зрения права любого лица на свободный доступ к административным документам, не содержащим сведений персонального характера, которое было определено и гарантировано в Законе от 17 июля 1978 г. «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях». В соответствии со ст. 4 Закона доступ к административным документам осуществляется путем:   а) бесплатного ознакомления на месте, если это позволяет сохранность документа, и снятия копий; б) предоставления копии в одном экземпляре за счет лица, обративше­гося с такой просьбой.   Документами, которые в порядке исключения не предоставляются гра­жданам, являются заключения Государственного совета и административ­ных судов, а также «закрытые» документы, связанные с военной, государ­ственной дипломатической тайной и т. п. (ст. 1 и 6). За соблюдением права свободного доступа к административной доку­ментации следит специальная Комиссия по доступу к управленческим до­кументам (ст. 5).   В Законе от 17 июля 1978 г. (ст. 9) содержится требование регулярно публиковать, помимо регламентарных актов, целый ряд документов, кото­рые до тех пор не требовали оглашения: директивы, инструкции, циркуля­ры, разъяснения и ответы министерств и государственных учреждений, которые содержат толкование позитивного права или описания админист­ративных процедур.   По вопросу об оглашении индивидуальных административных решений в Законе содержится следующая норма (ст. 8): «Кроме случаев, когда преду­смотрено подразумеваемое решение об отказе или молчаливое согласие, вся­кое индивидуальное решение, принятое от имени государства, территори­ального коллектива, публичного учреждения или организации, в том числе частного права, которым поручено ведение публичных дел, может быть использовано против лица, которого оно касается, лишь в том случае, если заинтересованное лицо было предварительно извещено об этом решении».
Германия	Франция
Контроль за деятельностью публичной администрации	Формы административного контроля
Важнейшим принципом, вытекающим из абз. 3 ст. 20 Основного закона, является принцип правового государства. Это не единый принцип, а со­вокупность многих отдельных элементов, имеющих значение для различ­ных областей правовой системы. Его важнейшими проявлениями в адми­нистративном праве являются верховенство закона и обоснованность на зако­не, а также усмотрение, которым обладает администрация в своей деятель­ности.   Верховенство закона означает законность деятельности администра­ции: администрация связана существующими законами и не может пред­принимать меры, которые противоречили бы закону. Из верховенства зако­на вытекают требование применения (существующие законы подлежат применению) и запрет отклонения (от законов нельзя отклоняться). Прин­цип верховенства закона действует в отношении конкретных индивидуаль­ных правовых актов и нормотворческой деятельности администрации в целом. Административные меры, которые нарушают закон, не становятся автоматически недействительными, но как противоправные могут быть оспорены в судебном порядке.   Обоснованность на законе означает, что администрация может совер­шать действия только тогда, когда она уполномочена на это законом. Дан­ный принцип получил развитие в XIX в. и с тех пор используется для за­щиты гражданина от произвола власти. Вторжения администрации в облас­ти свободы и собственности могут допускаться только с согласия избран­ного народного представительства.   В решениях Федерального конституционного суда, относящихся прежде всего к принудительной администрации, была развита теория значимости. Согласно этой теории самого факта принятия бессодержательного уполно­мочивающего закона недостаточно. Законодатель не может отсылать к под­законным актам и сам должен принять значимые решения. Разумеется, законодатель не всегда в состоянии предусмотреть все воз­можные жизненные ситуации. Поэтому законы предоставляют админист­рации определенное пространство для действия и для выбора форм дейст­вия, с тем чтобы административная деятельность могла быть гибкой, учи­тывать обстоятельства конкретного случая. Это - пространство для усмот­рения, которым законы наделяют администрацию. Об усмотрении говорят тогда, когда администрация при определенных законом обстоятельствах может выбирать между разными способами действия.   К принципам, вытекающим из норм закона, относится порядок подве­домственности. Административные задачи должны выполняться только компетентными органами. При этом выделяют различные аспекты компе­тенции: субъектную, предметную и территориальную. При субъектной компетенции речь идет о том, какому из администра­тивных субъектов подведомственно дело: Федерации, землям, коммунам либо же ведомствам или корпорациям в рамках опосредованного управле­ния. Предметная компетенция касается вопроса о том, какой из многих органов данного уровня управления должен выполнять задачу. Особым случаем предметной подведомственности является инстанционная подве­домственность, которая касается распределения задач между выше- и ни­жестоящими органами. Наконец, о территориальной компетенции гово­рят, когда речь идет о региональном распределении задач. Только тогда, когда наличествуют все условия подведомственности, конкретный орган может приступать к действиям.   Следующим принципом является сформулированный в § 24 ЗАП прин­цип исследования. Он устанавливает, что административный орган в силу своих обязанностей должен исследовать все существенные обстоятельства дела. Таким образом, в отличие от гражданского процесса не отдельное лицо обосновывает свое требование, а орган должен самостоятельно со­брать все необходимые факты. Принцип исследования вытекает из требо­вания законности деятельности администрации, установленного в абз. 3 ст. 20 Основного закона.   Соблюдение администрацией права и закона подлежит различным фор­мам контроля.   Сначала следует упомянуть саму администрацию, поскольку в ее иерар­хических структурах осуществляется административный контроль выше­стоящих органов за нижестоящими, а внутри органов отдельные подразде­ления контролируются их руководителями. При этом различаются кон­троль за правомерностью и служебный контроль, предусматривающий проверку не только правомерности, но и целесообразности деятельности администрации.   Далее, гражданин может оспорить действие конкретного государствен­ного служащего, подав не обусловленную определенной формой и сроками жалобу, которая рассматривается в порядке служебного контроля. Кроме того, Бундестаг может использовать различные механизмы в рамках исполнения своей функции парламентского контроля.   Самым же сильным инструментом контроля обладает гражданин (и, ра­зумеется, юридические лица частного права), который имеет формализо­ванные возможности предъявления исков с целью подвергнуть контролю любое затрагивающее его решение исполнительной власти путем судебного производства.   До предъявления исков об оспаривании и о принуждении к изданию административного акта (см. ниже) должно быть проведено внутриадминистративное производство по воз­ражению / по протесту. Проведение производства по возражению является предпосыл­кой решения суда по существу дела, поэтому его регулирование содержит­ся в ЗоАС, хотя и представляет собой собственно внутриадминистративную процедуру, проводимую за пределами судебной правовой защиты.   В ходе производства по возражению должны быть проверены правомерность и целесообразность административного акта или отказа в его принятии. Вначале орган, принявший административный акт или откло­нивший его принятие, должен еще раз проверить свое решение. Если этот орган отклоняет требование гражданина, он должен передать возражение вышестоящему органу, который может либо удовлетворить это требование, либо подтвердить принятие административного акта (или отказ в его при­нятии) в форме решения по возражению. Лишь это решение по возражению и может стать предметом иска об оспаривании или о принуждении к ис­полнению.   Внутриадминистративное производство по возражению служит умень­шению нагрузки на суды и самоконтролю администрации. Проведение производства по возражению приводит, как правило, к незначительному удлинению процесса правовой защиты.   В § 75 ЗоАС предусмотрена возможность предъявления иска в том случае, если орган власти в течение трех месяцев не принял решение по заявлению о принятии административного акта или по возражению.	Французская правовая доктрина выделяет следующие формы административного контроля:   · Надзор вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных (иерархический контроль) · Инспекционные проверки · Административная опека. Эта форма административного контроля предусматривает осуществление представителями государства надзора за деятельностью децентрализованных субъектов - местных коллективов и государственных организаций, получивших юридическую и финансовую самостоятельность. Обычно административная опека сводится к контролю за законностью и значительно реже - целесообразностью действий поднадзорных субъ­ектов. Административная опека может осуществляться по следующим направ­лениям: а) надзор за представителями администрации или органами; б) контроль за актами децентрализованного органа.   Контроль за актами децентрализованной администрации осуществляет­ся через предоставление органам опеки права: - передавать незаконные акты подопечного органа на рассмотрение ад­министративному судье; - самостоятельно принимать решение об аннулировании незаконных актов подопечных органов; - предварительного одобрения актов подопечных органов; - официальной подмены, позволяющего органу опеки совершать или видоизменять акты, обычно принимаемые подопечным органом.   · Административное обжалование (recours administratif) как форма административного контроля предполагает, что заинтересованное лицо (гражданин или юридическое лицо) может обратиться к руководству адми­нистративного органа с просьбой отменить или изменить ранее принятое решение. Такая жалоба может быть направлена в инстанцию, которая вы­несла обжалуемое решение, в целях достижения более благоприятного ре­шения (recours gracieux) или в вышестоящую инстанцию (recours hiérarchi­ques).   Обжалование в целях получения более благоприятного решения или обжалование в вышестоящую инстанцию могут обосновываться любым способом. Их аргументация может содержать доводы юридического харак­тера, ссылки на целесообразность, просьбы о снисхождении, об оказании любезности и т. п.   Решение, принятое в порядке административного обжалования, пред­ставляет собой административное решение. В отдельных случаях французское законодательство устанавливает взаимосвязь между административным обжалованием и обжалованием в судебном порядке. Так, в соответствии с правилом о предварительном ре­шении административное обжалование, за исключением отдельных случа­ев, определенных законодательством, должно обязательно предшествовать обжалованию в судебном порядке. Иными словами, обращение в Государ­ственный совет и административные суды, кроме установленных исключе­ний, возможно только после административного обжалования.   Французское законодательство содержит и другие примеры взаимосвязи административного и судебного обжалования. Например, обжалование в административном порядке способствует сохранению срока исковой дав­ности. В свою очередь аннулирование административного акта в порядке административного обжалования акта возможно только в том случае, если не истек срок давности, предусмотренный для судебного обжалования.   · Процедуры примирения и урегулирования. В соответствии с этими процедурами конфликт, возникший в связи с деятельностью администра­тивного органа, передается на рассмотрение третьей стороне - независи­мому органу, который организует обсуждение конфликтной ситуации и содействует примирению сторон и заключению полюбовных соглашений.   Процедуры примирения и урегулирования предоставляют заинтересо­ванному лицу некоторые гарантии беспристрастного рассмотрения дела и обеспечивают более широкую огласку действий администрации. Одни такие процедуры носят ограниченный характер (действуют только в строго определенных сферах), другие же, напротив, являются универ­сальными. К числу последних относится обращение к особому посредни­ку - медиатору (médiateur).   Должность медиатора была введена Законом от 3 января 1973 г. Французский медиатор происходит от скандинавского омбудсмана. Но если в скандинавских странах омбудс-ман - парламентская должность (его функция связана прежде всего с поли­тическим контролем за деятельностью администрации), то во Франции ме­диатор - посредник, включенный в систему административного контроля.   Посредник, будучи независимым должностным лицом, защищенным неприкосновенностью, рассматривает жалобы граждан в связи с работой государственной администрации, территориальных коллективов, государ­ственных учреждений и любых организаций, которым поручено ведение публичных дел.   Медиатор назначается на должность декретом Совета министров сро­ком на шесть лет (ст. 2). Повторное назначение медиатора не допускается.   Обратиться непосредственно к медиатору заинтересованные лица не могут. В соответствии со ст. 6 Закона жалоба подается парламентарию (де­путату или сенатору), а уже тот передает жалобу медиатору, если она отно­сится к его ведению и заслуживает его вмешательства. Подаче жалобы должны предшествовать необходимые обращения в со­ответствующие административные органы (ст. 7).   Посчитав жалобу обоснованной, медиатор дает указания, которые счи­тает необходимыми для урегулирования рассматриваемой проблемы, и, если требуется, предложения, направленные на улучшение деятельности административного органа. Если медиатор посчитает, что применение к рассматриваемой ситуации действующих законодательных и регламентарных положений приведет к несправедливому результату, он может реко­мендовать соответствующему органу любое справедливое решение (ст. 9).   В конечном счете решение по вопросу, поднятому медиатором, прини­мается публичной администрацией. Основным «оружием» медиатора явля­ется предание гласности сложившейся конфликтной ситуации. Так, в соот­ветствии со ст. 9 Закона от 3 января 1973 г. медиатор информируется о по­следствиях его вмешательства в дело; если в срок, установленный медиато­ром, удовлетворяющий его ответ не последует, он вправе обнародовать свои рекомендации. Кроме того, он готовит ежегодный доклад президенту и парламенту, который также публикуется в печати (ст. 14).   Особые процедуры примирительного разрешения споров применяются во Франции в двух основных сферах деятельности публичной администра­ции- при проведении открытых конкурсов на выполнение государствен­ных подрядов (marchés publics) и в делах, связанных с имущественной от­ветственностью.   В первом случае органом примирения выступает Comité consultatif de règlement amiable, учрежденный при премьер-министре. В его компетенцию входит разреше­ние споров, связанных с толкованием контрактов, заключаемых министер­ствами. Во втором случае органы примирения называются comités consu-tatifs de règlement des dommages. Премьер-министр создал такие комитеты при нескольких департаментах. В их компетенцию входит разрешение спо­ров, связанных с имущественной ответственностью государства и публич­ных организаций, действующих вне торгово-промышленной сферы.