Формы управленческой деятельности. Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти
Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти, германские административисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управления. Точнее, управление, или административно-правовая деятельность, выражается главным образом в форме издания актов управления.
Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административно-правовой деятельности - издание административных актов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно этому закону "административным актом считается распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне". Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых общими признаками, или же на неопределенный круг лиц. Словарь административного права ФРГ определяет административный акт как "решение, распоряжение или иное властное действие, принятое органом управления для регулирования индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и направленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых действий отличается от актов общенормативного характера, рассчитанных на неопределенный круг лиц". Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя германскую теорию актов управления, определяют их в качестве "действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими односторонне-обязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управления". Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управления, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, признанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен отвечать следующим требованиям: соответствовать закону ("легальность" акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъявляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции.
В германской административно-правовой теории и законодательстве сформулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. Зет. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение "публичного управления", наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ принято именовать "учреждениями", "службами", учреждениями "публичного права".
Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание актов управления, учреждение должно обладать рядом признаков. Такими признаками являются деятельность в качестве органа, снабженного государством властными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элементами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а также организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков лишает учреждение качества органа управления, управомоченного на издание юридических актов.
В административно-правовой литературе. ФРГ установление ответственности органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публичных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишенная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия таких учреждений государство не может нести ответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она "проявляется там, где управление выступает в роли субъекта частного права", т. е. в роли "фискального управления". Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный признак органа управления, выполняющего "публичные функции", состоит в том, что он выполняет их "как свою основную обязанность". В противном случае правовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта гражданского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.
Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют предоставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т. е. обязательный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статутах, автономных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допускают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.
Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: фактическую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, которая не регламентируется правовыми нормами и которая прямо не вызывает правовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей публично-правового характера.
Не являются управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта. Например, не является актом управления акт о расследовании авиационной катастрофы. Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов административной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения признаются судебными актами, лишь констатирующими факт.
В юридической литературе ФРГ принято выделять процесс издания акта, т.е. совершения административного действия органом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу. Процесс издания акта - это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государства. Он складывается из выяснения повода для издания (т. е. повода для совершения действия), установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу.
Так, поводом для издания акта (т. е. совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, событие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отношений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящего органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый "мандат" на издание или делегирование органу управления права на издание актов для регулирования каких-либо отношений).
Для регулирования порядка издания актов управления и возможности отличить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной процедуре, неоднократно дополнявшийся. В этом Законе определяются формы издаваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.
По действующим правилам акт управления может быть издан как в письменной, так и в устной форме или "каким-либо другим способом". Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий характер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной форме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а также имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.
Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается также "гарантийный" срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации, например, должны публиковаться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. По законодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.
До опубликования акта в официальном издании его текст считается проектом, не порождающим правовых последствий. В том случае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.
Более широкой является проблема доступа граждан к информации об изданных актах, т. е. информационной деятельности органов администрации. Германское право декларирует возможность для всех частных лиц получать информацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в официальных изданиях.