Органы местного самоуправления
Государственно-политический механизм Японии, существовавший вплоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-централизованной системой местного управления. С вступлением в силу конституции 1947 г. и Закона о местном самоуправлении 1947 г. обозначилась тенденция децентрализации местного управления. Конституция закрепила принцип "дзити" (местного самоуправления), составивший наряду с принципами народного суверенитета, верховенства парламента основу послевоенного государственного строя Японии.
Ядром системы источников права, регулирующих основы местного самоуправления, является Закон о местном самоуправлении, содержащий свыше 300 статей. Наряду с этим законом действуют несколько десятков иных нормативных актов - законов, правительственных указов, актов различных министерств и ведомств. Среди них законы о местных коммунальных служащих (1950 г.), о сельскохозяйственных комитетах (1951 г.), о местных коммунальных предприятиях и о трудовых отношениях на них (1952 г.), о полиции (1954 г.), ряд законов (1947-1950 гг.), определяющих механизм финансирования органов местного самоуправления: о местных финансах, о лицензировании местных займов, о собственных местных налогах, о местном передаваемом налоге и др. В эти законы впоследствии вносились многочисленные изменения, но основные их положения продолжают действовать до сих пор.
Современное японское правоведение различает принцип местной автономии, автономию местной общины и автономию жителей.
Принцип местной автономии означает автономию административно-территориальной единицы от государства. Местная община самостоятельно определяет свои цели и достигает их путем независимого функционирования своих органов.
Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управление местной общины самими гражданами, проживающими на ее территории.
Наконец, автономия жителей характеризуется впервые закрепленной в Законе о местном самоуправлении (ст. 74-88) процедурой проведения локального референдума в связи с подачей определенной частью населения административно-территориальных единиц петиций о принятии, отмене или изменении местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве их депутатов, отстранении от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Конституция устанавливает (ст. 95), что "специальный закон, применяемый в отношении только одного местного органа публичной власти, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории соответствующего местного органа публичной власти".
Реальная степень автономии местных общин определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация деятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собой возложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисё). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства чиновники этого министерства фактически руководят деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении (ст. 245), руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать "техническое содействие" местным органам и давать им "советы", организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов. В случае делегирования полномочий местным органам контроль центра значительно усиливается.
В Японии сложилась двухзвенная система местного самоуправления (префектуры и муниципалитеты). Префектуры и муниципалитеты представляют собой обычные органы местного самоуправления, наряду с которыми могут создаваться особые органы местного самоуправления - особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа. Особые органы местного самоуправления создаются специально для решения конкретных задач (например, для реализации совместными усилиями крупномасштабных строительных проектов и т. д.).
Префектуральный уровень именуется "тодофукен" - по названию четырех основных систем местного самоуправления этого уровня. Территория Японии разбита на 43 префектуры "кен", одну специальную городскую префектуру "то" (Токио), две префектуры "фу" (Осака и Киото) и одну префектуру "до" (Хок-кайдо). Отличий в правовом статусе этих префектур практически не существует. Терминологические различия объясняются культурно-историческими причинами, физико-географическими и социально-экономическими обстоятельствами. Так, например, название префектуры "то" - китайский синоним японского слова "мияко", которым обозначается место, где расположен императорский дворец (именно поэтому Токийская префектура и получила наименование "то").
Префектуры "кен" называют сельскими префектурами. Понятие сельской префектуры в настоящее время представляется в значительной степени условным, поскольку практически во всех этих префектурах сельское хозяйство и рыболовство уже не занимают доминирующего места в структуре занятости населения.
К муниципальному уровню относятся города ("си"), поселки ("те // мати") и деревни ("сон//мура"). Поэтому названный базовый уровень системы местного самоуправления иначе называют "ситесон". Все единицы местного самоуправления муниципального уровня имеют одинаковый правовой статус, несмотря на различия в их размерах.
Особый статус предоставлен так называемым специальным городам "ситэй тотш", к числу которых правительственными указами отнесено одиннадцать городов с населением свыше полумиллиона человек (Осака, Нагоя, Саппоро, Киото и др.). Первоначально эти города были выведены из-под юрисдикции префектур, на территории которых они находились. Наряду с муниципальными функциями специальные города осуществляли и ряд важных префектуральных функций (землеустройство, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Так продолжалось до 1956 г., когда в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, фактически уравнявшие статус специальных и обычных городов. К специальным городам приравнены особые столичные районы.
Японское законодательство устанавливает четкие критерии разграничения городской и сельской местности. По Закону о местном самоуправлении (ст. 8) для получения статуса города населенный пункт должен отвечать следующим требованиям: 1) его население должно превышать 50 тыс. человек; 2) более 60 % жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта: 3) свыше 60 % населения должны быть заняты в промышленности и торговле или других отраслях, типичных для города; 4) населенный пункт должен обладать городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами органов префектуры.
Объем компетенции местных органов закреплен в Конституции и Законе о местном самоуправлении. В Конституции это сделано в самом общем виде (ст. 94): "Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона." Общий перечень функций местных органов содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении и насчитывает свыше 20 направлений. Органы местного самоуправления должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, создавать и поддерживать в надлежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовать местному предпринимательству, прежде всего мелкому и среднему, заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения и т.д.
Функции, выполняемые местными органами, могут быть объединены в три основные группы:
1) собственно местные функции;
2) "административные полномочия", под которыми понимаются функции, носящие местный характер, но требующие при их реализации государственного принуждения и санкций в случае их нарушения со стороны граждан; 3) функции, делегированные центральными ведомствами. На 1989 г. перечень дел, относящихся к компетенции государственных органов, которые поручено исполнять губернаторам, содержал 126 пунктов, мэрам крупнейших городов - 28, главам городов, поселков и деревень - 51 . Осуществление этих дел должно финансироваться из государственного бюджета. Таким образом, губернаторы, мэры и старосты, являясь органами местного самоуправления, одновременно выступают и в качестве органов государства. За выполнение делегируемых функций главы местных администраций отвечают перед соответствующими министрами кабинета.
Разграничение функций местного самоуправления между префектурами и муниципалитетами в самых общих чертах закреплено в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. На муниципалитеты возлагается выполнение всех функций местного самоуправления, кроме тех, реализация которых выходит за границы отдельных муниципалитетов. Такие функции относятся к компетенции префектур. На префектуры возлагается и координация деятельности муниципалитетов, находящихся на их территории.
В каждой единице административно-территориального деления непосредственно избирателями формируется префектуральное (городское, поселковое, деревенское) собрание. Местные собрания избираются сроком на 4 года. В Законе о местном самоуправлении допускается для поселкового и деревенского уровня возможность замены местных собраний таким инструментом непосредственной демократии, как общее собрание (сход) жителей поселка или деревни. Однако на практике на этом уровне чаще всего формируются представительные собрания.
Конституция (ст. 93) отводит местным собраниям роль совещательного органа. Основными полномочиями таких собраний являются (ст.ст. 96-100 Закона о местном самоуправлении):
1) принятие нормативных актов;
2) утверждение местных бюджетов;
3) учреждение местных налогов, штрафов;
4) заключение хозяйственных договоров;
5) принципиальные вопросы управления муниципальными предприятиями;
6) проведение расследования деятельности местных исполнительных органов и др.
Состав местного собрания зависит от численности населения: префектуральные собрания насчитывают от 40 до 120 членов, городские собрания- от 30 до 100, поселковые и деревенские -от 12 до 30.
Главой местной администрации в префектуре является губернатор, в городах и поселках - мэр, в деревнях - староста. Все эти должностные лица избираются непосредственно населением, проживающим в данной административно-территориальной единице, сроком на 4 года.
Глава местной администрации помимо исполнительно-распорядительных полномочий имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты решений общего характера, налагать относительное вето на решения собрания (это вето преодолевается, если собрание вторично принимает решение большинством в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Он наделяется правом приостанавливать или не выполнять действия центральных ведомств на своей территории. К другим полномочиям главы местной администрации относятся: общее руководство и контроль за всеми общественными организациями неполитического характера, находящимися на территории местной общины; назначение части исполнительного и вспомогательного персонала (вице-губернатора, вице-мэра, главного казначея и др.).
Исполнительные функции в местных органах выполняют различные административные комиссии - по образованию, по делам персонала, общественной безопасности, по труду и др. Эти административные комиссии обладают значительной самостоятельностью, что обеспечивается порядком их формирования: они назначаются главой местной администрации с согласия местного собрания или избираются местным собранием.
Закон о местном самоуправлении устанавливает, что число департаментов для столичной префектуры и отделов для остальных префектур зависит от численности проживающего в префектурах населения. В Законе содержится примерное распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах.
Важной гарантией автономии местной власти выступает выделение местной службы в качестве особого, самостоятельного вида публичной службы. Основными источниками правового регулирования местной публичной службы являются: Закон о местной публичной службе (1951 г.), Закон о занятых в сфере публичного образования (1949 г.), Закон о местном публичном предприятии (1952 г.), Закон о трудовых отношениях на местном публичном предприятии (1952 г.). Местная публичная служба также подразделяется на "обычную" и "особую". На "особой службе" состоят избираемые должностные лица, их секретари, а также лица, находящиеся на временных должностях. На "обычной службе" состоят все остальные служащие, включая сотрудников образовательных учреждений и местных органов полиции.
Заметим, что в ряде случаев оказывается непросто разделить служащих одного и того же ведомства на государственных (кокка комуин) и муниципальных (тихо комуин). Проиллюстрируем это на примере органов полиции. Все сотрудники Главного полицейского управления и управления полицейских округов относятся к государственным служащим и соответственно попадают под действие Закона о государственных служащих (1947 г.). Сотрудники полиции префектуры в званиях от младшего директора полиции и выше относятся к государственным служащим, а в званиях от старшего инспектора полиции и ниже - к муниципальным служащим, деятельность которых регулируется в соответствии с Законом о местной публичной службе (1951 г.). От того, на какой службе - государственной или муниципальной - состоит полицейский, зависит его правовой статус.
Нормальное функционирование местной публичной службы обеспечивают создаваемые на местном уровне комиссии по делам персонала. Эти комиссии создаются в префектурах, а также в крупных городах. При проведении экзаменов они могут сотрудничать с Советом по делам персонала, а также передавать свои полномочия другим органам и учреждениям.