Соотношение понятий власти и управления
В большей части научной литературы по управлению термины управление, администрирование и руководство употребляются как синонимы. Однако, на практике в понятие управление вкладывается, в основном, смысл технологической организации объекта управления, т.е. оперативное управление, руководство же — это, прежде всего, управление людьми, а администрирование — административное управление, основная функция которого состоит в определении политики организации (региона, отрасли, государства). Таким образом, выделяют две различные составляющие (функции) управления — административную, т.е. функцию по разработке стратегии и политики, и функцию собственно управленческую, оперативную, исполнительскую, которые объединяет и обеспечивает непосредственное руководстволюдьми.
Административный менеджмент — это та область управления, которая занимается целями, функциями и проблемами организационных компонентов управляемой системы как единого целого для віработки стратегии.
Это определение охватывает все структурные единицы, от государства в целом, до малого предприятия.
Оперативное руководство нацелено главным образом на управление процессом по осуществлению намеченных планов. Оно связано с решением текущих задач, возникающих при осуществлении запланированных работ, проектов или мероприятий. Чем выше ранг должностного лица, тем большей административной властью оно обладает, тем большее влияние оно оказывает на формирование определенной политики, в то время, как большая часть времени руководителя низшего ранга уходит на оперативное руководство.
Власть представляет собой централизованное, организационно оформленное и регулятивно-контролируемое начало всякой политики: власть и политика нераздельны и взаимообусловлены.
Значение понятия властьпоявилось как перенос понятия уважения, престижа, влияния на должностной статус лица или учреждения.
Власть является средством осуществления политики и одновременно ее причиной. По своей сути она подобна авторитету — одной из основных форм осуществления власти, с помощью которой обеспечивается контроль за действиями людей и согласование их действий как в общих, так и в индивидуальных интересах.
Существуют универсальные свойства власти:
ее всеобщность (функционирование во всех сферах общественных отношений), способность проникать во все виды человеческой деятельности, связывать людей и социальные группы и одновременно противопоставлять их. Поэтому понятие власть, как и сама власть, возникает в отношениях между людьми или группами людей, обществом и его частями, т.е. субъектами, наделенными сознанием (индивидуальным или коллективным) и волей, способностью к руководящей деятельности. "Поле власти" при этом может быть предельно малым (личность самого человека, власть отца, например) и предельно большим, таким, как государственная власть, и выходящим за рамки государственно-территориального пространства, например, власть идеологий, религий, политических явлений и т.д. Обобщенная картина власти в обществе и за его пределами представляется системой пространств ("полей") власти разного содержания, разных масштабов и форм, типов и видов.
Власть наделена единым принципом деятельности — командованием в различных его формах (распоряжение, приказание, убеждение и т.п.). Выраженная в законах, нормах, правилах, запретах, предписаниях, интеллектуальных, волевых и эмоциональных воздействиях, власть существует в двух основных формах — реальной и потенциальной, что сближает ее с понятием лидерство. Общие организационные, регулятивные и контрольные функции власти конкретизируются во множестве видов управленческой деятельности: выборе целей, принятии решений, определении задач исполнителей, их подборе, создании организации, разработке ее структуры и т.д.
Таким образом, в отношениях понятий власть и управление прослеживается определенная соподчиненность и взаимозависимость: власть предполагает управление объектом, а управление предполагает осуществление над ним власти. Иными словами, понятие власть первично к понятию управление, поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, часть функциональных руководителей) обладает реальной властью, но каждый работник, наделенный властными полномочиями, выполняет вполне определенные функции управления.
2.7. Социально-психологические основы власти и управления
Особая проблема — психология власти и управления, ее глубинные, подсознательные и эмоционально-волевые основы. Они традиционно исследовались в русле социальных наук (философии, социологии, психологии), а также в литературном и политическом творчестве лучших умов человечества. Действительно, проявление власти, лидерства для человека естественно, глубоко заложено в биологических, природных и социально обусловленных началах его интеллектуальной и эмоционально-волевой жизни. Не меньшее значение и ту же сложную биосоциальную природу имеет и другая, зеркальная сторона власти — подчинение, добровольное или вынужденное согласие воспринимать воздействия власти и следовать им. Командование и исполнение — два равным образом универсальных принципа власти. Они нераздельны и взаимодействуют, как и два типа личности — склонной властвовать ("ведущей") и подчиняющейся, принимающей власть ("ведомой"). Оба типа общественно необходимы. Они воспроизводятся в форме крупных социальных структур и отношений между ними — государства и общества, правительства и населения и т.д. Цивилизованное человечество ориентировано на координацию этих отношений, на превращение их в организованные и, по возможности, бесконфликтные.
В работах современных исследователей власть и социальное управление стали рассматриваться как сложный социальный и психологический феномен, включенный в достаточно широкий историко-культурный контекст. Данный подход привел к тому, что исследователи все больше обращаются к религиозной и политической символике, политическим ритуалам, воплощающимся в дипломатии, обрядах государственных празднеств, погребении политических деятелей и т.д.; широко используют этнографические материалы и рассматривают те психологические аспекты истории власти, которые зачастую оставались в тени. Цель таких исследований — выяснение механизма реализации на практике идеи господства, конкретных психологических факторов, способствующих функционированию власти, условий достижения влияния политического руководства, обеспечивающего господство над людьми.
Власть и сопровождающее ее насилие не могут осуществляться без определенного психологического воздействия, внушения. Само создание властного авторитета есть психологический акт, необходимыми предпосылками которого являются мотивы покорности, готовности к повиновению. Определенные действия представителей высших эшелонов управления (устраивание празднеств, проведение торжеств, участие в церемониях) выполняют демонстративную, репрезентативную функцию, накладывающую свой отпечаток на их образ жизни. Эта репрезентативная функция у разных народов и в разное время играла важную роль в создании психологических мотивов господства.
Анализируя проблемы реализации власти и социального управления, исследователи большую роль отводят коллективным политическим представлениям, преобладающим в том или ином обществе, т.е. представлениям людей об их месте в окружающем мире и о своей истории. Такие представления базируются на историко-культурном наследии того или иного народа, но могут быть и специально сформированными господствующими социальными силами. Политическая власть и господство утверждались также через систему мифологических и религиозных представлений. В принятых в традиционных обществах ритуалах, традициях, церемониалах освящалась социальная практика управления.
Власть и господство над людьми — это сложный и многогранный процесс взаимодействия экономических, социальных, политических и психологических факторов, различных социальных сил и действующих лиц. При этом сами власть имущие находятся в определенной психологической и социальной зависимости от тех, над кем они господствуют. Этим, в частности, определяется специфика психологического воздействия на подчиненных в различных обществах в разные эпохи, отличие методов и степени психологического воздействия в традиционных и индустриальных обществах. Например, в средневековых и более ранних обществах зрелищная, репрезентативная функция господства была намного эффективнее, чем в развитых индустриальных обществах. Но вместе с тем иррациональные мотивы, символика и ритуалы сохраняют свою эффективность и в развитых европейских странах.
Важным является также вопрос о различных типах взаимоотношений между господствующими и подчиненными, о зависимости степени реализации власти и самого типа подчиненных, их образованности, признаваемых ими ценностей, принадлежности к разным социальным слоям, а также национального характера, темперамента, пола и возраста.
Коррелятом власти является уважение; этическую ценность она представляет собой лишь тогда, когда так направляет уважающего ее, что тот оказывается в состоянии осуществлять большее количество более высоких ценностей, не подвергаясь непосредственно воздействию со стороны власти. При этом власти присуще нечто демоническое, поэтому она всегда нуждается в оправдании, и эти попытки составляют существенную часть социальной истории. "Поистине это демоническая сущность власти: она даже там, где человек борется за идеальную цель в высшей степени самоотверженно, считая успех прочным только тогда, когда он с исключительной жизненной силой отстаивает свой собственный интерес, решительно осуществляет свое собственное желание, связывая страстное стремление к собственной значимости непосредственно со своими делами. Кто обладает властью, тот одержим ею.
3. ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Административно-государственное управление играет важную роль в процессе развития современного общества. Многие основные проблемы решаются сегодня на правительственном уровне, и от умения государственной администрации проводить в жизнь социально-экономическую политику зависит, в конечном итоге, динамика общественного развития.
3.1. Этапы становления административно-государственного управления
Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Значительное воздействие на ее развитие оказали идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау.
В 1887 г. профессор В.Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе "Изучение администрирования", где подчеркнул, что "наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления. Вильсон разработал модель "административной эффективности". Он предложил использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, обосновал необходимость высокого профессионализма в системе администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. В.Вильсон считал, что "отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы".
Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который стремился разработать модель бюрократии, способной эффективно работать в условиях демократического общества. При этом, он считал, чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов.
Под влиянием идей Ф.Гуднау и В.Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления заняли вопросы научного менеджмента.
Классическое исследование М.Вебера "Хозяйство и общество" (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления и представляет собой систематизированный анализ основных принципов государственного администрирования, а именно:
—административные учреждения организованы иерархически;
—каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
—государственные служащие назначаются (а не выбираются) на основе профессиональной квалификации, как указано в их дипломах, или по результатам экзаменов на должность;
—государственные служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
—для государственного служащего данная работа представляет профессию (основное занятие);
—служащий не владеет учреждением, в котором работает, подчиняется дисциплине и находится под контролем;
—смещение сдолжности основывается на решении вышестоящих руководителей,
Идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления. С 1900 г. изучение этой науки становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.
3.2. Объект и предмет административно-государственного управления как науки
Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность, представляющая собой процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации, в систему которых входят административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов.
Предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем эффективной организации.
Основными направлениями исследований в области теории административно-государственного управления являются:
- во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, проблем централизации и децентрализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы;
- во-вторых, проблема подбора и подготовки управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, профессионально-квалификационные требования к государственным служащим, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом;
- в-третьих, проблема исследования техники государственного администрирования, в частности разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов эффективного административно-государственного управления, технологии взаимоотношений государственной администрации со средствами массовой информации и общественностью.
3.3. Функции государственного администрирования
Нынешние политологи и исследователи проблем управления выделяют шесть основных функций государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. Государственная бюрократия на любом уровне выполняет как минимум две из этих базовых функций
Первая функция - это исполнение и внедрение в жизнь принятых законов и политики, провозглашенной исполнительной властью. Это и есть администрирование. Например, в США проводят политику перекачивания федеральных фондов штатам для оплаты стоимости различных социальных программ. Департамент охраны здоровья и медицинской помощи реализует эту политику, решая, сколько денег предназначено каждому штату и контролируя целевое использование выделенных средств. Великобритания проводит политику свободного медицинского обеспечения граждан. Ее служба Национальной охраны здоровья реализует эту политику, контролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и т.д. В Украине Министерство охраны здоровья следит за распределением ресурсов по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений охраны здоровья.
Для исполнения второй функции - обслуживания - специально создаются правительственные органы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Метеослужба существует в любой стране и является классическим примером обслуживающего агентства. В Великобритании и Украине большую часть медицинского обслуживания финансирует правительство. В Швеции и Германии правительство оказывает значительную помощь при трудоустройстве и поиске рабочих мест. В Украине правительство обеспечивает бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто желает и может учиться.
Регулирующие функции необходимы правительству для поддержания благосостояния населения. Защита вкладчиков, трудящихся. В Украине действуют Комитет занятости населения и Министерство труда и социальной политики, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране. Регулирующие функции практически всегда поддерживаются потенциалом силы, т. е. правительственные органы могут выдавать приказы и решения типа "приостановить действие" или " прекратить действие".
Лицензионная деятельность тесно связана с вопросами регулирования. Она позволяет правительству устанавливать стандарты и минимальные ограничения в отдельных областях деятельности.
Сбор информации осуществляется, в основном, для определения нарушается ли закон, а также для принятия политического решения. Информацию собирают путем проведения расследования на фактических свидетельствованиях.
Еще одна функция государственного администрирования - экспертиза. Это мощное оружие влияния бюрократии на общественную политику. Законодатели с радостью принимают техническую помощь специалистов, полагаясь при этом на техническую экспертизу. Эксперты и консультанты часто убеждают своих политических руководителей принять их точку зрения на решение какой-либо проблемы.
Дискретная деятельность - возможность выносить решения как достичь цели на базе принятых законов. К полномочиям постоянных государственных агентств относится разработка положений и правил, как исполнить закон.
Современная государственная бюрократия достигла очень высокого уровня специализации и является большой, властной политической силой. На первое место государственного администрирования вышли функции экспертизы и дискретной деятельности. На практике все функции тесно взаимосвязаны между собой.
В более развернутом виде современная модель административно-хозяйственной деятельности включает очень сложные характеристики, главными из которых являются:
• применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики с использованием методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях;
• прогнозирование и учет в практической деятельности тенденций развития общественных явлений, разработка конкретных мероприятий, определение потребности в необходимых изменениях и осуществление практических действий по их реализации;
• анализ, обобщение и интерпретация социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, области, страны;
• организация и проведение исследований по изучению социально-политических, социально-экономических и социально-культурных процессов для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений; прогнозирование различных социальных процессов в объектах управления, проектирование программ социальных нововведений и осуществление этих программ;
• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической и экономической информации.
В целом основные функции государственного управления можно условно разделить на три категории:
1Функции верховной власти: оборона; поддержание и развитие внешних связей; полицейская служба; судопроизводство; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институций и другие, относящиеся к социально-политической сфере.
2 Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области прикладных исследований в различных отраслях народного хозяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере.
3 Социальные функции: деятельность в области здравоохранения; социального обеспечения, развития жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и другие; улучшение окружающей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспитание молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере.
3.4. Общая структура органов государственного управления
Во всех странах мира одновременно существуют центральные органы (парламент, глава государства и присоединенные к нему службы, глава правительства, министерства, ведомства, автономные административные органы) и местные инстанции (внешние службы центральных администраций, общественные организации, учреждения регионального управления и др.). Основной характеристикой административной структуры является то, как распределяются между ее органами функции и власть.
Разделение административных обязанностей между центральными и местными органами власти и управления, которое имеет место в конкретный период и в конкретной стране, не является результатом свободного выбора или продуманного расчета, а отражает ход административной истории конкретного государства, его национальных, культурных и политических особенностей. Поэтому количество и наименование различных министерств, ведомств, центральных управлений в различных странах различно. Различна в связи с этим и эффективность государственного управления, во многом зависящая от оптимальной структуры управления. Достижение же такой структуры возможно лишь через знание и использование законов административного управления с учетом национальной истории того или иного государства и особенностей социального развития конкретного общества.
В наиболее общем виде структура государственного управления представляет собой три основные ветви: законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную власть. Главой государства является, как правило, президент (или монарх), главой правительства — премьер-министр. Правительство включает различные министерства и ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро), специализирующиеся на выполнении конкретных административных функций (например, министерство труда, министерство промышленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство иностранных дел и т.д.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (департаменты, главные управления, управления, отделы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой, функции управления.
Центральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти представлены в регионах местными органами власти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправление на местном уровне, выполняя те или иные административные функции.
В целом структура органов государственного управления соответствует определенному периоду развития общества и стоящим перед ним задачам социального устройства, что находит свое выражение в большей централизации или децентрализации администрирования, количестве центральных и местных органов государственного управления, распределении между ними управленческих функций, степени ответственности за их выполнение и другом.
Таким образом, административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.