Организация и развитие трансграничного сотрудничества
В последние годы возникла необходимость создания механизма регулирования межрегиональных связей, направленного, в первую очередь, на стимулирование междунационального общения, приграничного сотрудничества в экономической, научной, культурной, образовательной сферах и содействие тем самым основному общеевропейскому процессу.
Факторами, которые оказывают содействие экономической интеграции, являются адекватная политика и практическая деятельность государства, направление, в частности, на либерализацию торговли или режимов иностранного инвестирования, дерегулирование финансовых рынков и поощрение конкуренции на внутреннем рынке, развитие транспортной системы и системы связи.
Торговые потоки и прямые иностранные инвестиции между странами с общими границами представляют собой крепкий рычаг экономического развития и роста взаимопроникаемых экономик, помогают компаниям достичь большей эффективности предпринимательской деятельности за счет специализации, роста масштабов производства и установления долгосрочных связей. В то же время региональная интеграция помогает странам влиться в мировую экономику.
Процесс экономической интеграции не всегда институализируется в форме официальных соглашений и обусловливается лишь рыночными силами и факторами. Он обнаруживает себя через рост устойчивых трансграничных потоков товаров и услуг, расширение инвестиционной деятельности, движение новых технологий, владение иностранными активами или контроль над ними.
В большинстве научных работ прослеживается тенденция к рассмотрению трансграничного сотрудничества (ТГС) как разновидности межрегионального сотрудничества (МРС). В большинстве случаев так оно и есть. Однако утверждать, что трансграничное сотрудничество создается только на межрегиональном уровне, было бы не совсем верно.
В основе межрегионального сотрудничества лежат объективные потенциальные преимущества, обусловленные географической близостью и общностью интересов соседствующих государств, не всегда граничащих друг с другом, а также их традиционные связи и, часто, взаимодополняемость экономик.
В Уставе Ассамблеи европейских регионов под межрегиональным сотрудничеством понимают любые связи, установленные между регионами, принадлежащих к разным государствам [8].
К категории «межрегиональное сотрудничество» относят Организацию Черноморское экономическое сотрудничество, рассмотренную в подразделе 2.3.
Термин «трансграничное сотрудничество» впервые был введен на 106 Мадридской Конвенции по общим принципам трансграничного сотрудничества, в которой оно определяется как ″...любые совместные действия, направленные на усиление и углубление добрососедских отношений между территориальными общинами или властями, которые находятся под юрисдикцией двух или нескольких договорных сторон, а также для заключения с этой целью любых необходимых соглашений или достижения договоренностей″ [7].
Трансграничное сотрудничество четко означает сотрудничество граничных территорий соседних государств, то есть определяющим является наличие границы между сотрудничающими территориями. Нельзя говорить о трансграничном сотрудничестве не соседних государств. Есть и некоторые разногласия в трактовке ст. 1 Дополнительного протокола к Европейской рамочной конвенции, из которой делаются выводы о не обязательности наличия границы для трансграничного сотрудничества. Однако, в преамбуле к Протоколу №2 к этой же Конвенции четко указывается на то, что между органами власти соседних территорий осуществляется трансграничное сотрудничество, а между иностранными органами власти, которые не являются соседями осуществляется сотрудничество межрегиональное [20, С.13].
Таким образом, в основу трансграничных (приграничных) отношений должен быть положен не отраслевой принцип, как при других видах сотрудничества, а территориальный подход. Приграничные связи отличает ярко выраженный товарно-денежный характер, тенденции к децентрализации и более высокая степень самостоятельности низовых звеньев. Прежде всего, следует исходить из того, что приграничные связи – не самоцель. Они должны служить одним из факторов перехода хозяйства региона от замкнутого типа к открытому.
В отличие от межрегионального сотрудничества, которое не имеет отдельного специфического законодательного акта, устанавливающего базовые способы и принципы его продвижения, трансграничное сотрудничество такой документ имеет. Это Европейская Рамочная Конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными советами или властью Совета Европы (Мадрид, 21 мая 1980 г.) [7] и Дополнительный протокол к ней (Страсбург, 9 ноября 1995 г.). Также правовую поддержку трансграничного сотрудничества осуществляют Европейская хартия регионального пространственного планирования (Торремолин, Испания, 1983) [8], Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) и Декларация о трансграничном сотрудничестве в Европе, подписанная 6 ноября 1989 г. Кабинетом Министров Совета Европы.
Главной целью для всех регионов Украины, которые принимают участие в трансграничном сотрудничестве, является создание единого экономического пространства для совместной деятельности национальных предприятий и предприятий соседних государств, организация буферных зон на пути перемещения производственных ресурсов на внутренние и внешние рынки, развитие региональных рынков продукции, обеспечение экономической стабилизации и роста регионов [1].
Приграничная торговля дает возможность не только поставить на внешний рынок имеющиеся товары, но и оказывает содействие исправлению некоторых внутренних диспропорций в хозяйстве региона. Она дает возможность втянуть в народнохозяйственный оборот сырьевые ресурсы, которые раньше или не использовались, или использовались нерационально, что оказывает содействие комплексному использованию природных ресурсов и, таким образом, повышению эффективности хозяйства региона в целом. Непосредственная близость к рынку сбыта оказывает содействие повышению рентабельности экспортных поставок за счет снижения транспортных расходов.
Таким образом, трансграничное сотрудничество является системой экономических, социальных, научно-культурных, природно-климатических и других связей, которые реализуются в производственной и непроизводственной сферах на региональном и местном уровнях, в границах трансграничного региона с целью реализации общих интересов органов местного самоуправления. Под трансграничным регионом понимают определенную территорию, которая характеризуется наличием схожих природно-климатических условий и охватывает приграничные регионы двух или нескольких государств, которые имеют общие границы, т.е. целое географическое пространство, к которому можно отнести, например, Придунайский регион Одесской области [18].
Однако, в принятом 24 июня 2004 г. Законе Украины «О трансграничном сотрудничестве» при обсуждении в Комитете Верховной Рады по вопросам Европейской интеграции было изменено определение трансграничного сотрудничества, предложенное рабочей группой, которая предлагала следующее:
"трансграничное сотрудничество – общие действия, направленные на углубление экономических, социальных, научно-технических, культурных и других отношений между территориальными обществами и местными органами исполнительной власти Украины и территориальными обществами и соответствующими органами власти соседних (выделено нами) государств в пределах компетенции, определенной их национальным законодательством".
Это определение было заменено на следующее: "трансграничное сотрудничество – общие действия, направленные на установление и углубление экономических, социальных, научно-технических, экологических, культурных и других отношений между территориальными обществами, их представительскими органами, местными органами исполнительной власти Украины и территориальными обществами, соответствующими органами власти других (выделено нами) государств в пределах компетенции, определенной их национальным законодательством" [9].
Как видно, выделенные слова "соседних" и "других" существенно изменяет понятие трансграничного сотрудничества, которое принято в Европе в рамочной Конвенции, ратифицированной Украиной [20, С.15].
Специфичность сущности и особого места приграничных регионов в национальной макроэкономической системе определяется следующими их качествами:
- приграничные регионы обеспечивают трансграничное движение товаров в условиях подъема либерализации мировой торговли;
- приграничные регионы выполняют контактные и барьерные функции под нажимом динамично возрастающей международной миграции факторов производства, что, в свою очередь, является проявлением общемировых тенденций глобализации социально-экономической жизни нации;
- общемировой тенденцией является правовое насыщение полномочий местных властей, в частности, в области зарубежных стран, которая непосредственно проступает именно в приграничных регионах.
Трансграничное (приграничное) сотрудничество характеризуется следующими видами деятельности по обе стороны границы: экологическое и пространственное планирование, транспорт и коммуникации, экономика и занятость, туризм, образование и культура, а также демографическая политика. Наиболее актуальными аспектами приграничных исследований считаются охрана окружающей среды и сельское хозяйство, хотя именно в этих сферах происходит столкновение интересов территориальных властей отдельных регионов.
Трансграничное сотрудничество, как новое для стран бывшей социалистической системы, сталкивается с рядом принципиальных осложнений. Проблема не столько в самом взаимодействии, сколько в непривычной необходимости соединить стратегическую политику государств, которые граничат между собой, с интересами и особенностями приграничных регионов. В Украине жесткая подчиненность региональной власти центру и недостатки бюджетной системы не только усложняют планирование развития приграничных территорий, но и не позволяют планировать совместные действия с соседними государствами [10]. Поэтому наибольшие трудности возникают из-за отсутствия необходимой нормативно-правовой базы, когда административно-территориальные единицы начинают сотрудничество, не имея никаких признаков субъектов международного права. Так, регионы Украины не могут открывать собственные представительства в регионах других стран, что сужает рамки такого сотрудничества в основном до участия в выставках и контактов в гуманитарной сфере.
В процессе управления трансграничным (приграничным) сотрудничеством особое место занимает выявление состояния структурного развития экономики регионов, что предполагает определение институциональных и экономических особенностей приграничного сотрудничества с учетом региональной интеграции. Нами предлагается формирование инструментария по определению уровня развития трансграничного сотрудничества по экономическому, ресурсному, организационному, научно-техническому, социальному и экологическому критериям (табл. 2.9).
Для измерения показателей экономического критерия оценивают удельный вес прибыльных совместных предприятий (СП), долю доходов региона (области) от деятельности СП, долю таможенных поступлений от внешнеэкономической деятельности в доходах региона (области), уровень налогообложения деятельности СП, уровень таможенных пошлин при осуществлении внешнеэкономической деятельности и т.д.
В группе показателей ресурсного критерия развития трансграничного сотрудничества определяют удельный вес местного сырья в производстве готовой продукции, удельный вес выпуска продукции на экспорт, доле рынка местной продукции в совокупном товарообороте региона (области).
Таблица 2.9