Совершенствование механизма управления и функционирования свободных экономических зон
Для привлечения иностранных инвестиций в экономику страны, выхода на мировые рынки сбыта, развитие внешнеэкономических связей, а также вывода регионов Украины из социально-экономического кризиса, необходимо адаптировать механизм развития института СЭЗ, применяемого к конкретным региональным и страновым условиям.
1. Прежде всего, необходимо отталкиваться от концепции создания СЭЗ в Украине на основе самофинансирования и минимизации государственных и областных вливаний при освоении инфраструктурных проектов, т.к. в условиях затяжного экономического кризиса надеяться на государственный бюджет нет смысла. Средства областного бюджета могут быть представлены в виде долгосрочных кредитов с невысокой процентной ставкой. Также следует делать ставку на активизацию предпринимательской деятельности.
2. Целесообразно применение следующего подхода к созданию СЭЗ в Украине, отвечающего современному этапу развития свободных экономических зон, основанного на функциональной организации хозяйственного режима, т.е. на идее создания в украинской экономике точек и ареалов роста.
Для регионов, имеющих благоприятное геополитическое положение, крупные морские и речные порты, аэропорты рекомендуется создавать торгово-складские (консигнационные) комплексы, транзитные зоны, свободные порты («порто-франко») размером в несколько квадратных километров. При благоприятном развитии таких форм свободных зон в регионе возможна дальнейшая эволюция СЭЗ от таможенных торговых зон до таможенных производственных и далее в свободные промышленно ориентированные зоны (СПОЗ). Такие зоны при невысоких начальных затратах смогут аккумулировать финансовые средства, необходимые для предстоящей структурной перестройки. Точечные СЭЗ могут и должны создаваться во многих регионах Украины, оказывая модернизирующее влияние не только на собственную территорию, но и на весь регион и соседние территории, тем самым обеспечивая эффект ускорения развития в масштабах всей экономики страны.
3. Ещё одной формой СЭЗ, получающей всё большее распространение в мировой практике, являются приграничные свободные зоны, создаваемые на границе двух или нескольких государств. На границе можно создавать как таможенные, торгово-складские зоны, так и свободные промышленно ориентированные зоны (СПОЗ).
4. Создание СЭЗ в депрессивных регионах нашей страны, как показал анализ, не привело к значительному улучшению их социально-экономического положения. Обращаясь к мировому опыту, можно отметить, что механизм СЭЗ в депрессивных территориях используется, в основном, развитыми странами в целях выравнивания межрегиональных различий, решения проблем занятости. Такие экономические зоны (например, в США) большей частью не направлены на иностранное инвестирование, их цель – задействовать существующие местные резервы плюс привлечение предпринимателей соседних регионов с помощью льготного налогового механизма.
5. Наиболее распространенной и удобной формой привлечения иностранных инвестиций и стимулирования предпринимательства являются совместные предприятия, действующие практически во всех СЭЗ.
При широком распространении СЭЗ в мире, для стимулирования притока иностранных инвестиций налоговые льготы играют относительно меньшую роль, чем прежде. Более существенными в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы как: инвестиционные гарантии, политическая стабильность, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, простота решения административных вопросов, а также доступность дешевого кредита.
Система зональных льгот может создать благоприятный инвестиционный климат только при том условии, если принимающая страна имеет соответствующие международные (торговые, экономические, налоговые) соглашения с другими странами. Так, освобождение от таможенных пошлин будет реально стимулировать экспорт только тогда, когда экспортируемая из СЭЗ продукция пользуется преференциями в таможенном обложении страны-импортера в соответствии с двусторонним или международным соглашением. Налоговые льготы теряют смысл, если доходы от зарубежной деятельности иностранных фирм облагаются налогом у них на родине.
Главная задача украинской экономики сегодня – это реанимировать промышленность, и, прежде всего, в наукоемких отраслях, АПК, машиностроении и судостроении, обрабатывающей, электронной, легкой промышленности и др. Для этого необходима продуманная политика привлечения инвестиций, в том числе и иностранных, в названные отрасли и отдельные регионы страны, одним из инструментов которой и являются СЭЗ.
Механизм управления СЭЗ и их эффективного функционирования должен включать следующие основные элементы:
ü планирование;
ü принципы управления;
ü уровни управления;
ü методологическая база.
Основным элементом управления СЭЗ является планирование. Планирование СЭЗ как функция управления осуществляется на всех уровнях развития зоны. На государственном оно выражается в формировании государственной программы создания и развития СЭЗ и имеет характер долгосрочного перспективного планирования в макроаспекте. На региональном уровне план развития СЭЗ является составной частью социально-экономической программы развития области. На уровне непосредственно СЭЗ планирование предполагает анализ предпосылок создания СЭЗ на той или иной территории и, исходя из этого, выбор типа СЭЗ, обоснование целей СЭЗ, разработку мер и мероприятий по их достижению, обеспечение основы для принятия последующих долгосрочных решений.
Планирование начинается с постановки целей и определения приоритетов на каждом уровне развития СЭЗ. Первоначальным шагом является всесторонний и глубокий анализ предпосылок и возможностей организации и эффективного функционирования свободной зоны. Следующий этап предполагает выбор наиболее перспективных и первоочередных направлений деятельности для данного региона и обоснование стратегических целей создания СЭЗ. В большинстве стран, где они успешно действуют, они создавались, прежде всего, для активизации внешнеэкономической деятельности и развития экспортоориентированных и импортозамещающих производств. И лишь по мере решения этих главных задач СЭЗ способствовали социально-экономическому развитию регионов, становясь «очагами» развития или «точками роста».
Планирование учредительных мероприятий по СЭЗ должно отражать интересы отдельных регионов и страны в целом. Необходимо предусмотреть четкое определение размеров передаваемого в руки учредителей национального богатства (прежде всего территории), объектов инфраструктуры и условия такой передачи. Поэтому основу концепции зонального планирования составляют элементы хозяйственного и финансово-правового обеспечения режима СЭЗ.
Кроме этого, необходимы, наряду с процессом законодательного обеспечения формирования СЭЗ, общеконцептуальные решения. Это, прежде всего, разработка государственной программы создания и развития СЭЗ, основу которой должны составлять комплексный подход к регулируемым объектам, поскольку вопросы СЭЗ – это не только экономические и региональные вопросы, но и общенациональные, политические, социально-экономические, правовые, таможенные вопросы.
В основе системы управления СЭЗ должны быть заложены следующие принципы:
1) использование системного подхода к проблемам управления СЭЗ, который признает взаимосвязи и взаимозависимость элементов, подсистем и всей системы в целом с внешней средой. Исходя из этого принципа должны создаваться организационная структура и система управления этой структурой. Системный подход указывает, что поведение подсистем и систем не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, а оценка необходимых ресурсов и эффективности результатов с приемлемой степенью надежности весьма затруднительна, по той, например, причине, что субъекты СЭЗ независимы и действуют по своему усмотрению. В связи с этим для более полного раскрытия потенциальных возможностей развития СЭЗ необходимо формировать саморегулирующиеся и самоуправляемые элементы системы СЭЗ;
2) ограничение государственного вмешательства и предоставление весомых стимулов и мотивации деятельности хозяйственных субъектов в СЭЗ;
3) принцип законности государственного управления СЭЗ предполагает, что: во-первых, функционирование и развитие СЭЗ имеет прочные правовые основания, определяется законом и состоит в его практической реализации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственного управления СЭЗ, и, в-третьих, служит основой для гарантий государства;
4) децентрализация государственной власти;
5) принципы согласованности, взаимодополняемости целей управления; распределение целей по функциям, и в соответствии с этим построение функциональной структуры управления СЭЗ;
6) система управления СЭЗ должна сочетать в себе требования унифицированности и диференцированности. Это означает, что система управления должна быть единой в своей основе для всех видов СЭЗ, но в тоже время должна учитывать и отражать местные особенности территории, конкретного типа СЭЗ, её правового статуса. Важно, чтобы механизм управления СЭЗ гибко реагировал на изменения социально-экономической и внешнеэкономической ситуации;
7) организация контроля за состоянием всех элементов управления на базе обратной связи между объектом и субъектом управления.
Управление свободной экономической зоной осуществляется на разных уровнях.
На государственном уровне важными функциями управления СЭЗ будут:
· разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;
· формирование внешнеэкономической среды и правовой базы деятельности СЭЗ, в том числе:
а) установление правовых норм в области гражданского, налогового и таможенного законодательства;
б) валютное регулирование;
в) предоставление государственных субсидий и займов;
К основным функциям регионального уровня управления СЭЗ можно отнести:
· разработка в пределах своей компетенции детальных положений и правил, регламентирующих хозяйственную деятельность в СЭЗ;
· установления правил, норм функционирования СЭЗ, не регламентированных государственным законодательством в рамках полномочий делегированных местным органам власти в области социальной сферы, управления трудовыми ресурсами, экологии и т.д.;
· регулирование вопросов земельной собственности, установлении ставок арендной платы за земельные участки, коммерческие услуги и объекты инфраструктуры, контроль за соблюдением договорных обязательств сторон;
· выдача лицензий коммерческим организациям на инвестирование и ведение хозяйственной деятельности на территории СЭЗ;
· регистрация участников СЭЗ;
· организация конкурсного отбора инвестиционных проектов;
· организация бюджетного финансирования и строительства объектов инфраструктуры СЭЗ, координация деятельности различных организаций и служб по осуществлению работ, связанных с реализацией проектов развития СЭЗ;
· контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов в СЭЗ:
а) обеспечение соблюдения законности (таможенных правил, налоговой политики, правового и экономического режимов и т.д.);
б) организация и контроль за проектированием, строительством и эксплуатацией объектов инфраструктуры;
в) установление происхождения товара;
г) оценка эффективности решений (инвестиционных проектов, функционирования СЭЗ в целом и т.д.) в части, затрагивающей интересы региона.
Основными функциями управления на уровне свободной экономической зоны являются:
· организация функционирования и деятельности СЭЗ;
· разработка и реализация стратегии развития СЭЗ;
· оперативное управления СЭЗ;
· содействие коммерческим организациям, функционирующим в СЭЗ:
а) помощь в комплектовании персонала;
б) содействие в материально-техническом обеспечении;
в) оказание различного рода услуг;
· представительство интересов СЭЗ в стране и за рубежом, проведение информационно-рекламных мероприятий по привлечению инвесторов;
· управление финансами, учет и отчетность СЭЗ:
а) организация системы учета, адекватной требованиям информационного обеспечения системы управления СЭЗ;
б) своевременная и достоверная отчетность о функционировании СЭЗ;
в) организация денежных потоков в СЭЗ (создание фонда развития СЭЗ, выпуск облигаций и т.д.).
Одним из важнейших требований к совершенствованию механизма функционирования и управления СЭЗ является создание методологической базы, в качестве которой выступают меры придания СЭЗ соответствующей управленческой, организационной и экономической формы. Здесь выделяются следующие принципиально важные направления [17]:
1) модель СЭЗ должна быть представлена различными организационно-экономическими структурами современного мирового хозяйства (наличие отдельных фирм и их объединений – ассоциаций, консорциумов, концернов, союзов). Наиболее перспективной является создание СЭЗ в форме акционерного общества открытого типа;
2) налоговые льготы будут получать только субъекты предпринимательской деятельности, которые производят продукцию внутри самой СЭЗ исключительно из отечественного сырья;
3) создание объектов инфраструктуры для совместного использования, требующих крупных затрат, должно учитываться во взаимных расчетах субъектов-пользователей;
4) свободные экономические зоны должны применять правила экономического поведения, действующие в системе мирового хозяйства. Это касается средств конкурентной борьбы за иностранный капитал, за сбыт товаров, произведенных в СЭЗ, а также методов достижения экономического эффекта («ассортиментная» сверхприбыль, согласованное оперирование товарными формами и адекватными им организационными структурами, выравнивание хозяйственного развития);
5) развитие СЭЗ не должно останавливаться на торгово-посреднической деятельности. Практика показывает, что функционирование практически всех СЭЗ расходится с теми задачами, которые провозглашались при их создании;
6) обоснование решений на местном уровне должно учитывать специфику региона, допустимости экологической нагрузки на его территорию, возможности общего развития производительных сил, использование природных и трудовых ресурсов.
7) для расчета эффективности капиталовложений с учетом различных источников их поступления необходимо оценить величину выручки от продажи услуг СЭЗ, сдачи земли в аренду, налогов, пошлин;
8) рациональная организация труда и правильность решения проблем кадрового обеспечения во многом определяют жизнестойкость самой зоны. Выполнение этого требования предполагает решение следующих задач:
a) предложение способов стимулирования субъектов СЭЗ к созданию новых рабочих мест. В мировой практике наиболее эффективными методами решения этой проблемы являются следующие:
- предоставление налоговых скидок за создание каждого нового рабочего места для неработающих местных жителей;
- предоставление различных льгот (пониженный налог на собственность, кредиты на выгодных условиях, скидки при уплате подоходного налога) тем предприятиям, которые берут на работу безработных;
- предприятиям, создавшим не менее определенного количества рабочих мест, определяемого органами управления в зависимости от масштаба СЭЗ, предоставление скидок в оплате коммунальных услуг (электроэнергия, газ и т.д.);
б) определение порядка образования фондов развития и социального страхования, организация медицинского страхования, отдыха обслуживающего персонала;
в) создание бирж труда, выполняющих функции концентрации информации о спросе и предложении рабочей силы, регулировании миграции трудовых потоков. При таких центрах желательно создание центров профессиональной, языковой и другой подготовки и переподготовки кадров.
Задачей государства является обеспечение эффективного использования возможностей механизма СЭЗ для решения инвестиционных, инновационных, структурных и социальных проблем регионов их размещения.
Для этого необходимо четко осознавать сущность особенных территориально хозяйственных образований, их характерные признаки, механизмы, закономерности развития, позитивные и негативные результаты деятельности и т. д. Кроме того, обязательно следует адаптировать СЕЗ к особенностям конкретной территории их размещения.
Для приведения условий деятельности СЭЗ в Украине в соответствие с требованиями ВТО и положениями Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (г. Киото, 1999 г.), необходимо внести изменения в Закон Украины «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» и других законов Украины», которыми должно быть предусмотрено:
ü освобождение от уплаты ввозной пошлины и НДС товаров, которые ввозятся для реализации инвестиционных проектов через границы таможенной территории Украины на территорию СЭЗ, где введен режим специальной таможенной зоны;
ü все решения по перспективным инвестиционным проектам должны утверждаться на региональном уровне, что является основополагающим принципом СЭЗ;
ü сроки утверждения проекта должны быть сведены к минимуму, а экспертиза проекта должна проводиться на предмет соответствия экономическим показателям и требованиям экологии. Все остальные вопросы являются рисками самого инвестора и не должны согласовываться ни с какими посторонними специалистами или комиссиями;
ü для СЭЗ в портах необходимо предусматривать особенные условия:
а) возможность создания так называемых «мультизон», когда производственные помещения размещены не на причалах порта, где для этого зачастую нет места (как, например, в СЭЗ «Порто-франко»), а на отдельных, специально предоставленных территориях. В самом порту проводятся только экспортные, таможенные и грузовые операции;
б) поставка услуг между субъектами СЭЗ не должна облагаться пошлиной и налогом на добавочную стоимость.
Таким образом, создается единая логистическая сеть, способная обеспечить стабилизацию и дальнейшее развитие экономики в регионе. Это общемировая практика для всех эффективно работающих свободных экономических зон.
ГЛАВА 6