Формирование региональных рынков услуг
На практике, политика регулирования международного рынка услуг оказывается тесно связана с политикой регулирования на соответствующих внутренних рынках.
Наиболее распространенной и наиболее очевидной формой такой связи является сочетание лицензионной и/или антимонопольной политики на внутреннем рынке с протекционистской политикой на внешнем рынке. Действительно, как показано в обзоре Антимонопольное законодательство и международная торговля, антимонопольная политика на практике оказывается политикой защиты некоторых предприятий, действующих на внутреннем рынке, от конкурентов.
Разумеется, такая защита не может быть эффективна, если зарубежные конкуренты имеют свободный доступ на внутренний рынок. Также разумеется, если антимонопольные или лицензионные регулятивы принимались под давлением отраслевого лобби, то у этого лобби хватит политического влияния также и на то, чтобы продавить протекционистские меры.
Распространенным примером такой политики является сочетание лицензий права занятия медицинской практикой в сочетании с отказом признавать дипломы иммигрантов - многие обладатели советских врачебных дипломов столкнулись с этой проблемой при эмиграции в США[10].
В ряде случаев, особенно когда соответствующий сегмент внутреннего рынка жестко зарегулирован, внешний рынок используется как "предохранительный клапан" для компенсации возникающих на внутреннем рынке диспропорций, избытков и дефицитов. Слова о "предохранительном клапане", разумеется, не встречаются открытым текстом в официальных документах и политических дебатах, но исследователи нередко их используют.
В некоторых случаях внутреннее регулирование прямо способствуют росту международного рынка услуг. Так, рост ITES (IT-enabled services, обеспечиваемые информационными технологиями услуги) индустрии в Индии обусловлен более низкой средняя зарплатой (особенно для малоквалифицированных работников) и более низкой стоимостью аренды помещений в Индии по сравнению с развитыми странами. Частично такая разница обусловлена "объективными" факторами, а именно более низкой производительностью труда в Индии (как средней, так и маргинальной).
Однако существуют и другие факторы, действующие в том же направлении, а именно, трудовое законодательство развитых стран (в первую очередь законы о минимальной оплате труда, особенно актуальные в низкооплачиваемых сегментах рынка труда), налоговая политика и правила торговли и аренды недвижимости, в первую очередь правила зонирования, которые ограничивают предложение офисных помещений и - в соответствии с законами рынка - приводят к росту цен на такие помещения[11].
Приемы регулирования внутреннего рынка услуг включают в себя:
1. Обязательную сертификацию и лицензирование.
2. Принятие специальных законов и даже кодексов, регулирующих отдельные отрасли (особенно финансы, здравоохранение или образование).
3. Создание специальных регулирующих ведомств, имеющих право устанавливать собственные регулятивы в виде подзаконных актов, и иногда получающих статус министерств.
4. Различные меры, обеспечивающие и узаконивающие деятельность отраслевых профсоюзов.
5. Прямое регулирование условий труда и заработной платы.
6. Установление юридических и фактических монополий, картелей, цехов и т.д.
7. Антимонопольное и антидемпинговое законодательство.
8. Прямое регулирование номенклатуры и качества предоставляемых услуг.
9. Прямое регулирование цен.
10. Субсидирование, как прямое, так и косвенное. С небольшой натяжкой к этой же категории регулирования можно отнести налоговые льготы.
11. Разнообразные регулятивы, призванные прекратить или хотя бы сократить нецелевое (что бы под этим ни подразумевалось) использование субсидируемых услуг, в том числе экспорт субсидируемых услуг или товаров (или других услуг) производимых с их помощью. Далее мы будем для краткости называть это явление "экспортом субсидий". Через этот механизм нередко регулирование "перетекает" в отрасли, технологически связанные с регулируемой - например, зарегулированная медицина приводит к регулированию медицинского образования.
12. Национализацию и другие формы огосударствления; так, городской транспорт во многих странах принадлежит муниципалитетам.
13. Планово-убыточные национализированные или муниципальные предприятия - сочетание субсидирования и национализации; любопытно, что в это состояние отрасль может приходить по двум траекториям: когда субсидирование предшествует национализации либо когда сначала происходит национализация прибыльных предприятий, затем национализированные предприятия становятся убыточными, и, наконец, факт убыточности оказывается всеми признан, для всех привычен и прописан в бюджет отдельной строкой.
14. Бесплатные услуги, оказываемые планово-убыточными - "бюджетными" - государственными предприятиями.
Теоретическое обоснование этих мер отличается большим разнообразием. Во многих случаях речь идет об откровенном подкупе избирателей - например, когда субсидируемое здравоохранение называют "социальным завоеванием" - либо о столь же откровенном удовлетворении требований отраслевых лоббистов.
Нередко в защиту жестких приемов регулирования выдвигаются и более убедительные соображения - как "чисто прагматические", например вопросы качества услуг или безопасности, так и теоретические - например, теории "естественной монополии" (для установления монополий, чаще всего транспортных и телекоммуникационных), "равных стартовых условий" (для субсидирования образования), "общественного блага" (для субсидирования транспорта или эпидемиологической медицины).
Нередко сильная зарегулированность отдельных отраслей вообще не имеет никакого убедительного объяснения и оказывается простым исторически сложившимся результатом явления, известного как "эффект храповика" (ratchet-wheel effect, в русскоязычной литературе это явление иногда также называют "порочным кругом"), когда негативные последствия ранее введенных регулятивов пытаются преодолеть новым регулированием, а не отменой этих самых ранее введенных регулятивов[12].
Так, неразумная лицензионная политика приводит к картелизации рынка, повышению цен и сокращению предложения; это пытаются преодолеть субсидированием; затем возникают вопросы о коррупции при распределении субсидий и/или их нецелевом использовании (или просто скрытом перераспределении) и отрасль национализируют. Как уже отмечалось, иногда субсидирование начинается уже после национализации.