Основания, цели и формы участия
По общему правилу в соответствии с принципом диспозитивности возбуждение дела с целью защиты нарушенных или оспариваемых прав либо охраняемых законом интересов производится самим заинтересованным лицом - участником спорного материального правоотношения. Однако ст. 46 ГПК устанавливает особое правило, согласно которому в случаях, предусмотренных законом, возможна защита интересов гражданина другим лицом. Круг субъектов, которые могут осуществлять защиту "чужих" интересов, определен в ст. 46 ГПК. К их числу относятся: органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане.
В основном участвуют в гражданском процессе в порядке ст. 46 ГПК государственные органы и органы местного самоуправления. Любой из указанных органов является, как правило, юридическим лицом и может защищать в гражданском процессе собственные (учитывая условность данного термина применительно к государственным органам) имущественные интересы, например по искам о возмещении вреда, иным гражданско-правовым спорам. В таких делах данные органы занимают положение истцов, ответчиков, третьих лиц как субъекты спорных материальных правоотношений.
Однако в соответствии со ст. 46 ГПК допускается участие данных органов (наряду с другими субъектами) в гражданском процессе с целью защиты не собственных интересов, а интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц*(49). При этом участие в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления чаще всего связано с их компетенцией и реализацией полномочий в определенной сфере управления. Например, на органы опеки и попечительства возложены обязанности по защите прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Поэтому указанные органы участвуют в гражданском процессе, защищая права граждан. Для данных органов участие в гражданском процессе в соответствии со ст. 46 ГПК является формой реализации их полномочий, которые они осуществляют и вне суда в сфере управления, когда они не в состоянии разрешить юридическое дело на основе имеющихся у них властных полномочий в рамках юрисдикционной деятельности. Обращение в суд для данных органов может быть также вызвано правилами подведомственности, в соответствии с которыми дело отнесено к исключительной компетенции суда, например о лишении родительских прав.
Главной целью института защиты прав других лиц в гражданском процессе является оказание помощи и содействия в судебной защите лицам, которые сами не в состоянии в силу состояния здоровья, нетрудоспособности, возраста осуществить ее самостоятельно. В этом плане существование в гражданском процессе института защиты прав других лиц социально оправданно и является одной из гарантий осуществления конституционного права каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ).
Защита прав других лиц осуществляется в двух формах.
Во-первых, путем обращения в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц либо неопределенного круга лиц (ст. 46 ГПК). Такое право возбуждения дела предоставлено как государственным органам, органам местного самоуправления, так и организациям и гражданам. Здесь предусмотрен максимально широкий круг лиц, имеющих право на обращение в суд в защиту прав и интересов других лиц либо неопределенного круга лиц.
Во-вторых, государственные органы и органы местного самоуправления могут быть привлечены судом к участию в процессе или вступить в процесс по своей инициативе либо по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 47 ГПК). Как видно, право дачи заключения предоставлено только государственным органам и органам местного самоуправления.
При характеристике института защиты прав других лиц и неопределенного круга лиц в гражданском процессе обращают на себя внимание следующие обстоятельства. Возбуждение дела и дача заключения возможны в соответствии со ст. 46 и 47 ГПК по общему правилу только в случаях, предусмотренных законом, например ГПК, СК, Законом РФ "О защите прав потребителей" и др. Таким образом, норма ст. 46 ГПК носит бланкетный характер, определяя возможность возбуждения дела в защиту прав других лиц либо дачи заключения по делу наличием специального указания в законе. В частности, органы опеки и попечительства вправе возбуждать не любые дела в защиту прав подопечных, а только в тех случаях, когда право на обращение в суд им предоставлено специальным указанием закона.
Приведем несколько примеров из судебной практики.
Некоммерческой организации ни в Федеральном законе "О некоммерческих организациях", ни в других законах не предоставлено право обращаться в суд с заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, поэтому судья обоснованно отказал в принятии заявления*(50).
В другом случае было признано, что профсоюз не может подать в суд заявление от своего имени о признании нормативного акта не соответствующим закону в защиту прав неопределенного круга лиц, поскольку он не наделен таким правом по соответствующим законам*(51).
Вместе с тем согласно ст. 47 ГПК в необходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления. В данном случае привлечение к участию в деле в порядке ст. 47 ГПК по инициативе суда возможно и без специального указания в законе, но для достижения целей, указанных в ч. 1 ст. 47 ГПК, - осуществления обязанностей данных органов и защиты прав, свобод и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований.
В этом состоит отличие участия в гражданском процессе государственных органов и иных субъектов, указанных в ст. 46 и 47 ГПК, от участия в гражданском процессе прокурора. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов определенных субъектов (указанных в ч. 1 ст. 45 ГПК) без ограничения каким-либо конкретным кругом дел. Государственные органы и иные субъекты ст. 42 ГПК могут возбуждать дела в защиту прав других лиц или вступить в дело с целью дачи заключения не по своему усмотрению, а только в случаях, предусмотренных законом, а также при ряде дополнительных условий, установленных в ст. 47 ГПК.
Следует подчеркнуть, что ст. 46 и 47 ГПК, указывая на предъявление иска и дачу заключения в случаях, предусмотренных в законе, имеют в виду только федеральные законы. В соответствии со ст. 71 Конституции России гражданское процессуальное законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поэтому не могут рассматриваться в качестве основания участия в гражданском процессе для субъектов ст. 46 и 47 ГПК законы субъектов РФ. Согласно ст. 1 ГПК в систему гражданского процессуального законодательства также включены только федеральные законы.
Основанием участия в гражданском процессе для государственных органов и иных субъектов ст. 46 и 47 ГПК является гражданская процессуальная правоспособность. Данные субъекты относятся к числу лиц, участвующих в деле, и наделяются соответственно таким же кругом процессуальных прав и обязанностей, за рядом исключений, о которых речь пойдет ниже.