Полномочия, направленные на устранение нарушений закона
Далеко не каждая прокурорская проверка имеет своим результатом выявленные нарушения закона, но во всех случаях, когда прокурором вскрываются факты совершения противоправных деяний поднадзорными ему органами и лицами, он должен своевременно применять адекватные содеянному меры реагирования. Этому служит достаточно разнообразная по своему целевому назначению совокупность средств прокурорского реагирования, применяемых прокурорами в повседневной практике. Независимо от того, в рамках какой отрасли прокурорского надзора выявляется нарушение закона, полномочиями по принятию мер, направленных на устранение этих нарушений, обладают прокуроры-руководители, т.е. первые лица органов прокуратуры, и их заместители (в отдельно предусмотренных законом случаях этим правом наделены исключительно первые лица).
Рассмотрим соответствующие полномочия через призму актов прокурорского реагирования, в которых материализуется волеизъявление прокуроров.
Наиболее распространенным в прокурорской практике актом реагирования является протест. Действующее законодательство привязывает его применение исключительно к вопросам, связанным с выявлением незаконных правовых актов. При этом важным является то обстоятельство, что речь идет о несоответствии правовых актов поднадзорных прокурору органов и лиц только закону (федеральному или региональному), что несколько снижает потенциальные возможности применения соответствующего акта реагирования.
Согласно ст. 23 Закона о прокуратуре в рамках надзора за исполнением законов протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Статья 28 Закона о прокуратуре предусматривает право прокурора на опротестование правового акта, нарушающего права человека и гражданина, причем приноситься протест может только в орган или должностному лицу, которые издали дефектный документ.
В свою очередь, ст. 33 Закона о прокуратуре устанавливает возможность приостановления действия правового акта в случае принесения прокурором протест на документ, изданный администрацией учреждения, исполняющего уголовное наказание, или администрацией места содержания задержанных и заключенных под стражу.
Особая разновидность протестов предусмотрена в гл. 30 КоАП РФ. Так, согласно ст. 30.10 КоАП РФ прокурор вправе приносить протест на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения. А ст. 30.12 КоАП РФ предусматривает его право на опротестование в порядке надзора вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб и протестов. При этом следует отметить, что сфера применения рассматриваемого акта реагирования является единственной, где прокурор уполномочен оспаривать подобным образом судебные решения.
Следующим по распространенности актом прокурорского реагирования является представление.
Статьей 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Подобная законодательная конструкция позволяет прокурору адресовать представление вышестоящему по отношению к нарушителю органу или должностному лицу, однако такая практика в последние годы не имеет широкого распространения.
Согласно ст. 33 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона может применяться и при осуществлении надзора в уголовно-исполнительной сфере.
Статья 28 Закона о прокуратуре предусматривает внесение прокурором (его заместителем) представления об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
Особое место среди рассматриваемой группы актов реагирования занимает предусмотренное ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» право прокурора субъекта РФ вносить представление в совет Общественной палаты в случаях неоднократных нарушений общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов либо систематического осуществления названным органом деятельности, противоречащей ее целям.
В отношении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, применение представления в качестве акт прокурорского реагирования не предусмотрено.
Близким по своей правовой природе представлению является предупреждение, которое выносится:
• общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 7 Закона о противодействии экстремизму);
• средству массовой информации о недопустимости распространения экстремистских материалов и осуществления экстремистской деятельности (ст. 8 Закона о противодействии экстремизму). Особенностями названных актов прокурорского реагирования являются узкоспециализированное применение их только в сфере противодействия экстремизму, а также отсутствие права на их подписание у заместителей первых лиц органов прокуратуры.
Наиболее разнообразным в надзорной практике является такой акт прокурорского реагирования, как постановление. К этой группе относятся:
• постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре);
• постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ);
• постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ);
• постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
• постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления нижестоящего прокурора, а также об отмене незаконного или необоснованного постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
• постановление об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и ряд других постановлений, предусмотренных нормами УПК РФ;
• постановление об освобождении лица, заключенного под стражу, осужденного из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора (п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре);
• постановление об освобождении лица, содержащегося без законных оснований в учреждении, исполняющем наказание и меры принудительного характера (п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре);
• постановление об освобождении лица, подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре).
Вынесение прокурором отдельных постановлений предусмотрено Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Так, согласно ст. 6 названного Закона постановление прокурора, в котором отражены определенные законом основания, может служить поводом для проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ прокурор вправе выносить постановление о направлении несовершеннолетнего на медицинское, в том числе психиатрическое, освидетельствование при наличии согласия на то несовершеннолетнего либо его родителей или иных законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста 15 лет.
Постановлением прокурора также инициируется комплексное обследование несовершеннолетнего комиссией органа управления образованием для подготовки рекомендаций по оказанию несовершеннолетнему, в отношении которого рассматривается вопрос о помещении в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, психолого-медико-педагогической помощи.
Специфическими по своему названию на фоне распространенного в надзорной деятельности разнопланового понятия «требование прокурора» выступают такие акты реагирования, как:
• требование об изменении нормативного правового акта (п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре), которое близко по своей правовой природе и порядку применения к протесту на незаконный правовой акт;
• требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), которое имеет схожие черты с представлением об устранении нарушений закона.
В отдельных случаях законодатель не идентифицирует четко название акта реагирования. Так, ст. 42 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусмотрено право прокурора своим решением приостанавливать деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев в случае неустранения последним прокурорских требований, изложенных в ранее внесенном представлении.
С учетом этимологической двусмысленности термина «решение» в практической деятельности это полномочие реализуется путем вынесения постановления о приостановлении деятельности общественного объединения.
Пункт 3 ст. 24 Закона о прокуратуре предусматривает опосредованную форму реагирования Генерального прокурора РФ на факты несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции России и законам РФ путем направления информации об этом главе государства.
Перечисленные выше полномочия применяются прокурорами в рамках административных правоотношений, т.е. без участия судов, хотя закон не запрещает заинтересованным лицам в необходимых случаях оспаривать в судебном порядке необоснованные требования, содержащиеся в актах прокурорского реагирования.
В то же время нельзя не упомянуть о двойственной правовой природе исков и заявлений, направляемых прокурорами в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Например, ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре прямо рассматривают заявление прокурора о признании правового акта недействующим или недействительным как альтернативу протесту. Абсолютное большинство разнообразных по охраняемой законом сфере общественных отношений исков и заявлений также является следствием надзорных проверок прокуроров, особенно если речь идет об основаниях, закрепленных в законодательных актах материального права.
Например, ст. 28 Семейного Кодекса РФ предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту прав несовершеннолетних с заявлением о признании брака недействительным, если брак заключен с лицом, не достигшим брачного возраста, при отсутствии разрешения на заключение брака до достижения этим лицом брачного возраста.
Вместе с тем нельзя не принимать во внимание и основания для обращения в суд, предусмотренные исключительно процессуальным законодательством, что исключает однозначность суждения о соответствующих исках и заявлениях только как об актах прокурорского реагирования. Например, ст. 259 ГПК РФ допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а ст. 52 АПК РФ предусматривает оспаривание прокурором сделок, совершенных органами государственной власти РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления.