Полномочия прокурора по надзору за исполнением

Лекция 6

Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, законностью нормативно – правовых актов

В результате изучения данной темы студент должен:

Знать

• сущность и предмет надзора за исполнением законов;

• основы организации в органах прокуратуры надзора за исполнением законов;

• особенности проверки прокурорами законности правовых актов;

• специфику осуществления прокурорами антикоррупционной экспертизы;

• полномочия прокуроров, применяемые в процессе осуществления надзорной деятельности;

Уметь

• формулировать задачи надзора за исполнением законов;

Владеть навыками

• определения оснований для применения мер прокурорского реагирования.[1]

Предмет, пределы и задачи надзора за исполнением

Законов

Законодательное разделение функции прокурорского надзора на отрасли как исторической обусловленности такой дифференциации повлекло за собой необходимость определения важнейших признаков (атрибутов) принадлежности соответствующего направления надзорной деятельности к конкретной отрасли. Таковыми признаками традиционно являются предмет и пределы надзора, которые находят свое закрепление в действующем законодательстве.

Так, применительно к рассматриваемой отрасли предметом надзора согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре являются:

• соблюдение Конституции РФ и исполнение законом действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации[2], законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Не случайно рассматриваемая отрасль среди ученых и практиков сохраняет за собой существовавшее в советский период официальное название «общий надзор», поскольку круг поднадзорных прокурорам органов и лиц весьма широк, а сферы общественных отношений, в рамках которых прокуроры вправе применять свои полномочия, исчисляются десятками. При этом, естественно, имеются и особо значимые, приоритетные направления приложения прокурорских усилий.

Следует отметить, что предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора сущностно не изменяется на протяжении нескольких десятилетий, а сам рассматриваемый вид деятельности непрерывно осуществляется, начиная с 1922 г., т.е. с момента восстановления института прокуратуры в РСФСР. Однако смена общественно-экономических формаций, корректировка приоритетов в социально-экономической политике государства способствуют обновлению его характеристик. Так, соблюдение Конституции России как составная часть предмета надзора появилось в ст. 21 Закона о прокуратуре лишь в 1999 г. Тогда же в норму были включены такие поднадзорные объекты и субъекты, как органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. А такие персоналии, как субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, дополнили рассматриваемую статью Закона о прокуратуре лишь в 2010 г., хотя официально федеральный закон, регулирующий функционирование этих структур, вступил в силу за два года до этого.

Вообще следует отметить, что законодательная формулировка не отражает в полной мере всей широты реального предмета надзора за исполнением законов, поскольку он складывается из совокупности норм целого ряда законодательных актов, а принятие новых федеральных законов вносит свои коррективы в представление о предмете надзора.

Так, начиная с 2011 г. предметом рассматриваемой надзорной отрасли охватывается деятельность Следственного комитета РФ и его должностных лиц во внепроцессуальной сфере, т.е. вне рамок применения норм УПК РФ, что прямо вытекает из норм Федерального закона от 28.12.2010 №403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации». Закон о защите прав юридических лиц также придал предмету надзора новые черты. Также о расширении представлений о предмете рассматриваемой отрасли надзора свидетельствуют нормы законодательства, наделяющие прокурора полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Давая характеристику предмету надзора за исполнением законов, следует сказать, что речь идет об интегрированной сфере применения прокурором предоставленных ему «общенадзорных» полномочий в отношении субъектов и объектов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре и нормах ряда иных законодательных актов.

Широта круга поднадзорных прокурору органов и лиц отнюдь не означает, что надзорные полномочия могу применяться им по собственному усмотрению в отношении любых субъектов и объектов. Есть законодательно обозначенные рамки осуществления надзорной деятельности, которые в науке прокурорского надзора получили название «пределы надзора».

Действительно, при всем многообразии поднадзорных прокурору субъектов и объектов их перечень (круг) имеет свои начало и конец, и данное обстоятельство характеризует первый предел — по кругу органов и лиц, надзор за исполнением которых осуществляется прокурорами. В то же время необходимо подчеркнуть, что круг органов и лиц, поднадзорных конкретному прокурору, будет гораздо уже, нежели совокупный перечень всех субъектов и объектов надзора, поскольку его деятельность ограничена рамками его персональной компетенции, установленной законом и (или) организационно-распорядительными документами вышестоящих прокуроров. Таким образом, можно говорить о еще одной характеристике пределов надзора — по кругу органов и лиц, поднадзорных конкретному прокурору.

Например, районный прокурор не вправе осуществлять надзор за деятельностью областной администрации, в то время как прокурор регионального уровня может в случае необходимости проверить исполнение закона поднадзорными районному прокурору органами и лицами.

Также традиционным является определение пределом надзора по кругу правовых актов, надзор за исполнением (соблюдением) которых осуществляется прокурорами. Речь идет о Конституции РФ и действующих на ее территории законах (федеральных конституционных, федеральных и законодательных актах субъектов РФ). Расширительное толкование указанного перечня недопустимо.

Единственным исключением является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы которого допускают осуществление прокурорами надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов местного уровня.

Еще один предел надзора рассматривается через круг правовых актов, законность (соответствие законам) которых проверяется (оценивается) прокурором. А с учетом возложения на органы прокуратуры полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы пределы надзора пополнились кругом нормативных правовых актов, в отношении которых может проводиться названная процедура.

Вместе с тем, говоря о пределах надзора за исполнением законов, нельзя не упомянуть и законодательно установленные ограничения при осуществлении такой деятельности. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре закреплено, что:

• при осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы. Речь идет, прежде всего, о структурах, осуществляющих функцию контроля (надзора). Однако в настоящее время в отдельных сферах общественных отношений контрольными полномочиями наделены и муниципальные органы, что обусловливает запрет вмешательства прокуроров в функциональную работу подобных структур;

• проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Здесь подчеркивается, что только сведения о нарушении закона (а не любого другого правового акта, кроме, естественно, Конституции России, поскольку надзора за ее соблюдением входит в предмет надзора), причем не всякого нарушения, а требующего именно вмешательства прокурора, когда ни один другой орган не может реализовать свои контрольно-надзорные полномочия, является поводом для проведения прокурорской проверки.

Говоря о задачах надзора за исполнением законов, следует отметить, что они в своей совокупности весьма многочисленны, поскольку Генеральным прокурором РФ принято немало организационно-распорядительных документов применительно к различным сферам общественных отношений, охватываемых рассматриваемой надзорной отраслью. В систематизированном виде речь идет:

• о необходимости надлежащей организации надзорной деятельности, включая поступление в органы прокуратуры как можно большего объема информации, на основе которой можно делать правильные выводы и принимать взвешенные решения;

• о проведении прокурором своевременных и качественных в профессиональном плане проверок по информации о фактах нарушения закона;

• о безусловном, своевременном и адекватном реагировании на выявленные случаи нарушений закона (принятии мер к устранению нарушений закона, а также причин и условий, способствующих им);

• об обязательной постановке вопроса об ответственности должностных и иных лиц, совершивших (допустивших) нарушение закона;

• о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного выявленными нарушениями закона.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением

Законов

Несмотря на наличие в разд. III Закона о прокуратуре гл. 1, в которой наиболее полно (по сравнению с другими отраслями) прописаны полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов, данный законодательный акт не является единственным документом, закрепляющим властные возможности должностных лиц органов прокуратуры по выполнению поставленных перед ними задач. Вместе с тем именно в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре закреплен исчерпывающий перечень полномочий по выявлению нарушений законов.

Рассмотрим их по порядку.

1.По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, поднадзорных органам прокуратуры. Данная норма не носит характера абсолютного дозволения в силу следующих обстоятельств. Во-первых, необходимо учитывать, что конкретный прокурор вправе реализовать рассматриваемое полномочие только в отношении поднадзорных именно ему объектов, что обусловлено наличием у него соответствующей компетенции, определенной приказом Генерального прокурора РФ и (или) прокурора регионального звена. Исключением из этого правила могут являться случаи, когда прокурор действует на основании письменного поручения вышестоящего прокурора, например, районный прокурор проводит проверку в соседнем муниципальном образовании с санкции прокурора субъекта РФ.

Во-вторых, на отдельных поднадзорных объектах, а таковых в целом по стране имеется немало, существует установленный режим безопасности, в силу чего проверяющему прокурору необходимо наличие допуска определенной формы. Такие требования являются неотъемлемым условием для прохождения службы в прокуратурах по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

2.Прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам, находящимся в поднадзорных объектах. Отдельные авторы рассматривают данное полномочие как неоспоримое право прокурора изучать любые документы, в том числе ограниченные в доступе (обладающие грифами секретности и т.д.), однако и здесь необходимо учитывать, что отсутствие у прокурора допуска соответствующей формы является основанием для отказа в ознакомлении с документом.

Кроме того, прокурор обязан не разглашать в какой-либо форме ставшие ему известными сведения, поскольку это может привести к предъявлению репутационных исков со стороны проверяемых.

3.Прокурор вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. По большому счету речь идет о комплексном полномочии, поскольку все перечисленные в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре правовые возможности прокурора связаны с проведением проверки. Вопрос лишь о том, применение каких из них позволяет прокурору с наименьшими временными и иными затратами достичь искомого результата — установить истину.

4.Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Реализация данного полномочия может осуществляться и двух формах. Во-первых, речь идет о непосредственном ознакомлении с соответствующей документацией в рамках выхода прокурора на конкретный объект. Второй формой реализации рассматриваемого полномочия является право прокурора истребовать в прокуратуру необходимые для реализации надзорной функции документы и материалы.

5.Прокурор вправе требовать от руководителей поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Данное полномочие в практической деятельности реализуется в двух формах. Во-первых, в буквальном смысле речь идет о том, что, приходя на проверку на конкретный объект, прокурор, не обладая определенными познаниями в узкоспецифической сфере, может поставить вопрос перед руководителем поднадзорного органа о предоставлении ему квалифицированного работника для разъяснения тех или иных непонятных аспектов, как правило, неюридического характера.

Во-вторых, широко распространена практика привлечения прокурорами в рамках осуществления надзорных проверок специалистов контролирующих и иных органов, задача которых также заключается в оказании помощи прокурору по вопросам, выходящим за рамки его профессиональных познаний, но имеющим отношение к предмету проверки.

6.Прокурор вправе требовать от руководителей поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. При этом в п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре четко определено, что соответствующие должностные лица обязаны приступить к выполнению данных требований прокурора (его заместителя) незамедлительно.

Данное полномочие прокурора получило свою конкретизацию после вступления с 1 августа 2011 г. в силу Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому требование прокурора, сформулированное им в рамках осуществления надзора за исполнением законов, является для соответствующих органов основанием проведения внеплановой выездной проверки.

7.Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие реализуется путем письменного (направление повестки) или устного (телефон, факс, иные доступные средства коммуникации) вызова (Закон о прокуратуре не устанавливает форму).

8.Прокурор согласно п. 1 ст. 9.1 Закона о прокуратуре (введена Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ) вправе проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

По смыслу Закона о прокуратуре все перечисленные полномочия могут быть реализованы любыми прокурорами (как руководителями, так и исполнителями), за исключением права требовать проведения проверки и ревизии, на что обращалось внимание выше.

Вторая группа надзорных полномочий, реализация которых является исключительной прерогативой прокуроров — руководителей прокуратур и их заместителей, — это полномочия по устранению нарушений законов. Речь идет о применении актов прокурорского реагирования в связи с выявленными нарушениями закона, основная и наиболее часто используемая на практике совокупность которых закреплена в п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре и конкретизирована в последующих нормах гл. 1 разд. III названного Закона.

1. Прокурор вправе освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Перечень соответствующих органов закреплен в ст. 27.2 КоАП РФ, но наиболее часто рассматриваемая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяется органами внутренних дел, в связи с чем основное внимание уделяется прокурорами административно юрисдикционной деятельности именно этих органов.

2. Прокурор вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными или недействующими.

Протест является одним из основных актов прокурорского реагирования и согласно ст. 23 Закона о прокуратуре приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали, этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Он подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Следует отметить, что гл. 30 КоАП РФ предусмотрены специфические основания для применения рассматриваемого полномочия. Согласно ст. 30.10 КоАП РФ прокурор вправе принести протест на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения вышестоящих инстанций на это постановление.

Речь идет о возможности реагирования в 10-дневный срок с момента вынесения решения, хотя в отдельных случаях прокурор, если он не был участником рассмотрения дела по существу, вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. В свою очередь, ст. 30.12 КоАП РФ наделяет прокурора полномочием по опротестованию в порядке надзора постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов.

Альтернативной формой оспаривания правовых актов (кроме указанных в КоАП РФ) является обращение прокурора в суд о признании нормативного правового акты недействующим, а ненормативного правового акта - недействительным. При этом следует учитывать вопросы подведомственности, т.е. отнесение прерогативы по рассмотрению соответствующего дела к ведению суда общем юрисдикции или арбитражного суда.

Кроме того, на основании Постановления КС РФ от 18.07.2003 № 13-П оспаривание положений конституций и уставов субъектов РФ можем быть осуществлено только путем обращения в названный судебный орган Генерального прокурора РФ с запросом о конституционности указанных статей нормативных правовых актов.

Следует также назвать такое полномочие, как право Генерального прокурора РФ информировать Президента России в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции России и федеральным законам, предусмотренное п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре. Речь идет об опосредованной форме реагирования на незаконный правовой акт органа, не поднадзорного прокурору.

3. Прокурор вправе вносить представление об устранении нарушений закона. Статья 24 Закона о прокуратуре устанавливает, что данный акт реагирования вносится прокурором (его заместителем) в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Эта норма допускает возможность внесения представления в вышестоящий по отношению к нарушителю орган (должностному лицу). Данное положение, как правило, реализуется в случаях, когда ранее принятые прокурором меры не принесли должного результата.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

4. Статьей 25 Закона о прокуратуре и ст. 28.4 КоАП РФ предусмотрено право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, причем такой акт реагирования применяется по факту выявления любых административных проступков, ответственность за совершение которых предусмотрена как статьями КоАП РФ, так и нормами законов субъектов РФ.

Более того, дело может возбуждаться прокурором в отношении любого субъекта административного правонарушения (гражданина, должностного и юридического лица), если факт правонарушения выявлен в ходе прокурорской проверки.

5. В соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор вправе направить в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона должностным лицам, и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Закон предусматривает, что в случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При этом рассматриваемый акт реагирования является превентивным средством прокурорского надзора, поскольку призван предотвратить возможное нарушение закона и наступление связанных с этим негативных последствий.

6. Согласно ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вправе вносить в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

7. Законом о противодействии экстремизму предусмотрена возможность вынесения прокурором предупреждения, являющегося в силу сферы применения и своего названия специфическим актом реагирования на нарушение закона.

Согласно ст. 7 рассматриваемого законодательного акта предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности выносится общественному или религиозному объединению либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если имеется возможность принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.

В случае, если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок соответствующими общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, в установленном законом порядке соответствующее общественное или религиозное объединение либо иная организация подлежит ликвидации, а деятельность общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету.

В свою очередь, в соответствии со ст. 8 Закона о противодействии экстремизму прокурор может вынести предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности в адрес учредителя и (или) редакции (главного редактора) данного средства массовой информации с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений.

Если имеется возможность принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее 10 дней со дня вынесения предупреждения.

В случае если предупреждение не было обжаловано в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение 12 месяцев со дня вынесения

Предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности средства массовой информации, деятельность соответствующего средства массовой информации подлежит прекращению в установленном законом порядке.

Наконец, третью группу полномочий прокурора по надзору за исполнением законов составляют предоставленные ему права по согласованию действий и решений поднадзорных ему органов. Речь идет о положениях:

1) ст. 77 НК РФ, возлагающей на прокурора санкционирование решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней и штрафов. Детализация специфики применения данного полномочия изложена в приказе Генерального прокурора РФ от 22.03.2010 № 122;

2) ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц, наделяющей прокурора правом согласовывать (отказывать и согласовании) внеплановые выездные проверки соответствующих органов.

Таким образом, подводя итог изложенному, следует отметить, что в рамках осуществления надзора за исполнением законов прокуроры наделены внушительным арсеналом полномочий, своевременное и грамотное применение которых (а это предполагает четкое знание прокурорами оснований и особенностей их реализации) позволяет достигать высоких результатов в рассматриваемой сфере деятельности.