Организация прокурорского надзора за исполнением
Законов
Представление о сущности организации надзора за исполнением законов можно получить путем исследования положений организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ и аналогичных документов, издаваемых прокурорами субъектов РФ (приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур), в которых перед нижестоящими прокурорами ставятся соответствующие задачи.
При этом следует отметить, что изменяющиеся тенденции в социально-экономическом развитии страны, смена приоритетов внутриполитического курса, ставя на повестку дня необходимость корректировки традиционных направлений деятельности, обусловливают введение и новых ориентиров, поэтому ряд задач может иметь непродолжительный характер действия в отличие от традиционно сохраняющих свою актуальность вопросов.
Например, указанием Генерального прокурора РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокуроры были ориентированы на принятие определенных мер в соответствующий кризисный период.
Более продолжительными по времени реализации являются требования к нижестоящим прокурорам, содержащиеся в приказе Генерального прокурора РФ от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов».
И наконец, неопределенно длящийся во времени (хотя и не бесконечно долгий) характер имеют базовые организационно-распорядительные документы, которые нередко называются отраслевыми, поскольку именно они создают регламентную основу соответствующего направления прокурорской деятельности (в нашем случае — надзора за исполнением законов) и формируют единообразные подходы в организации надзорной работы.
К числу последних с учетом обозначенного выше двусоставного предмета рассматриваемой отрасли надзора относятся приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — Приказ № 195) и от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
Пунктом 5 Приказа № 195 прокурорам предписано установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. Данная норма имеет важное значение, поскольку конкретизирует положения ст. 1 и 21 Закона о прокуратуре в части раскрытия термина «закон, действующий на территории Российской Федерации» через ссылку на законодательные акты субъектов РФ.
В свою очередь, п. 6 Приказа № 195 раскрывает также не детализированные Законом о прокуратуре виды источников информации о нарушениях законов, относя к ним обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации, а также другие источники о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, включая материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики.
При этом оговаривается, что при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, необходимо руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Безусловно, перечисленные источники информации не являются исчерпывающими, но они наиболее традиционны в надзорной практике.
На уровне Генеральной прокуратуры РФ наибольший объем задач в рамках надзора за исполнением законов призвано решать созданное в 2006 г. Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, на которое п. 23 Приказа № 195 возложены:
• осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом РФ, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения;
• систематический анализ состояния законности, изучение прокурорской и правоприменительной практики, определение актуальных проблем и внесение предложений по их разрешению;
• оказание практической и методической помощи нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществление руководства и контроля за их деятельностью;
• налаживание взаимодействия всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы;
• установление тесной координации надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур;
• разработка совместно с Академией Генеральной прокуратуры РФ нормативно-методических основ прокурорского надзора, распространение положительного опыта работы прокуроров.
Вместе с тем необходимо отметить, что узкоспециализированные или более локализованные задачи по надзору за исполнением законов решают и созданные в рамках ряда других подразделений Генеральной прокуратуры РФ «общенадзорные» отделы. Речь, в частности, идет о таких структурах, как Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, управления в федеральных округах.
Утвержденными Генеральным прокурором РФ положениями о таких управлениях четко обозначаются приоритеты в организации надзорной работы. Работа в соответствующих отделах также строится по предметному принципу, поскольку, например, сфера работы транспортных прокуроров предполагает такие направления, как обеспечение безопасности на различных видах транспорта (что само по себе предопределяет необходимость узкой специализации), вопросы сохранности и законного использования государственной собственности, исполнение таможенного законодательства и т.д.
Кроме того, в организационном плане важную роль играет работа подразделений Генеральной прокуратуры РФ по подготовке методических рекомендаций, нацеливающих прокуроров на конкретное выполнение задач в рамках проверки исполнения тех или иных законов, информационных писем, с помощью которых распространяется положительный опыт, апробированный одной или несколькими прокуратурами, либо обращается внимание нижестоящих прокуроров на недопустимые недостатки в организации и осуществлении надзорной работы, обзоры судебной и иной правоприменительной практики.
В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах в зависимости от штатной численности оперативного состава формируются управления или самостоятельные отделы по надзору за исполнением законов[3].
Работа в соответствующих подразделениях, также как и в Генеральной прокуратуре РФ, строится по предметному принципу[4], но с учетом меньшей штатной численности работников, чем в управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ. За прокурорами-исполнителями на региональном уровне закрепляется большее число предметов.
Ориентируясь на требования Приказа № 195 и ряда иных, в том числе названных выше, организационно-распорядительных документов, прокуроры регионального уровня издают собственные приказы и указания, конкретизирующие общие задачи и дополняющие их новыми требованиями, обусловленными складывающимся состоянием законности в сфере ответственности соответствующей прокуратуры.
Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур организуют свою работу по надзору за исполнением законов, исходя из требований приказов и указаний Генерального прокурора РФ и своих непосредственных вышестоящих руководителей — прокуроров регионального звена.
При этом между подчиненными работниками — заместителями, старшими помощниками и помощниками обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов распределяются преимущественно по предметному принципу, однако во многих малосоставных прокуратурах (где насчитывается всего 3—4 оперативных работника) соответствующие задачи могут возлагаться на одного сотрудника, причем нередко наряду с рядом других направлений деятельности.
С учетом одновременного функционирования во многих субъектах РФ помимо соответствующих территориальных прокуратур еще и специализированных (военных, транспортных, природоохранных и др.) важное организационное значение имеет грамотное определение каждому прокурору непосредственных сфер ответственности, что предполагает недопустимость дублирования действий прокуроров в отношении тех или иных поднадзорных объектом, а равно и избежание ситуации, когда тот или иной объект может оказаться вне сферы прокурорского внимания.
Это задача на региональном уровне решается с помощью безусловного исполнения требований приказа Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», согласно которому на прокуроров субъектов РФ в рассматриваемой сфере возложены:
• надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов главными следственными управлениями и следственными управлениями Следственного комитета РФ по субъектам РФ (в том числе их подразделениями по административным округам)[5];
• надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях.
Аналогичным образом решен вопрос в отношении специализированных прокуроров регионального звена. В то же время по-своему уникальным является решение вопроса о разграничении компетенции между Волжским межрегиональным природоохранным прокурором и прокурорами субъектов РФ, находящихся в бассейне реки Волги, — они обязаны определять по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ в совместных документах перечни городов и районов, на которые распространяется компетенция Волжского межрегионального природоохранного прокурора.
И свою очередь, приказами прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур осуществляется дальнейшее разграничение компетенции, в том числе по вопросам надзора за исполнением законов между нижестоящими прокурорами районного звена. Речь, как правило, идет о закреплении за соответствующими прокурорами конкретных поднадзорных объемов.
Определенные нюансы имеются в организации надзорной работы прокуроров в городах с районным делением. Так, приказом Генерального прокурора РФ от 12.03.2008 № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением» на городских прокуроров возложен:
• надзор за исполнением законов городскими органами местного самоуправления, их главами, контролирующими органами городского звена, городскими подразделениями федеральных органов исполнительной власти, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за исполнением законов о противодействии терроризму и экстремизму городскими органами исполнительной власти.
Работа прокуроров по надзору за исполнением законов традиционно как наиболее объемная среди других направлений деятельности органов прокуратуры учитывалась в формах статистического наблюдения. В настоящее время в органах прокуратуры применяются несколько соответствующих ведомственных форм статистического наблюдения, среди которых следует отметить такие, как:
• ОН— «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (квартальная);
• ОНТ — «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина транспортными прокурорами» (полугодовая);
• ГМК — «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (квартальная);
• К — «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности» (квартальная);
• ФБ — «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности» (квартальная).
Помимо учета собственной работы важным компонентом в организации выступает анализ состояния законности, предполагающий надлежащим образом осуществляемую информационно-аналитическую деятельность прокуроров в рамках закрепленного за ними предмета, в том числе с использованием статистических и иных материалов контролирующих и правоохранительных органов, судов, систематизированных сведений, поступающих из различных институтов гражданского общества (общественных объединений, саморегулируемых организаций, торгово-промышленных палат и др.).
С помощью сопоставления учетных показателей за отчетный и предшествующие периоды, а также аналитических записок (докладов) удается выявить позитивные или негативные тенденции, позволяющие соответственно на локальном, региональном или федеральном уровне делать обоснованные выводы и принимать значимые решения, направленные на корректировку задач, обращение внимания нижестоящих прокуроров на недостатки в организации и осуществлении надзорной деятельности и т.д.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что грамотная организация надзорной деятельности, сопряженная с наличием необходимого уровня профессионализма у исполнителей, является залогом достижения высоких результатов при выполнении стоящих перед органами прокуратуры задач в сфере надзора за исполнением законов.