Требования к кандидатам на должность прокуроров
Понятие и содержание службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Согласно ст. 40 Закона о прокуратуре служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой. Федеральный статус рассматриваемой службы обусловлен не в последнюю очередь закреплением в ст. 129 Конституции РФ положений о прокуратуре РФ как единой централизованной системе.
Вместе с тем немаловажным является вопрос о видовой принадлежности службы в органах и учреждениях прокуратуры, поскольку согласно ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается наличие трех видов государственной службы:
• государственная гражданская служба;
• военная служба;
• правоохранительная служба.
Каждому из перечисленных видов государственной службы должен корреспондировать самостоятельный законодательный акт, характеризующий особенности ее прохождения. Вместе с тем длительное время не принимается федеральный закон о правоохранительной службе, вследствие чего вопрос о принадлежности службы в органах и учреждениях прокуратуры именно к правоохранительной не может быть решен положительно, несмотря на изучение специфики деятельности прокуратуры РФ в рамках курса «Правоохранительные органы». Указанное обстоятельство обусловливает необходимость поиска правовой природы проходимой прокурорами и иными должностными лицами службы в рамках военной и государственной гражданской служб.
Действительно, в условиях наличия в системе органов прокуратуры РФ специализированных военных прокуратур презюмируется прохождение основным оперативным составом таких прокуратур именно военной службы, поскольку одним из сопровождающих ее атрибутов является наличие у соответствующих работников не классных чинов (как у их «гражданских» коллег), а воинских званий.
В п. 1 ст. 48 Закона о прокуратуре прямо закреплено, что военными прокурорами назначаются граждане Российской Федерации, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на военную службу, имеющие офицерское звание. В то же время п. 8 названной статьи определено, что офицеры органов военной прокуратуры имеют статус военнослужащих, проходят службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» и обладают правами и социальными гарантиями, установленными Федеральным законом от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и Законом о прокуратуре.
При этом численность военнослужащих и лиц гражданского персонала органам военной прокуратуры выделяется за счет и пропорционально численности соответственно Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований и включается в штатную численность названных структур. Однако в рамках проводимой в последние годы Министерством обороны РФ реформы в обозримой перспективе предполагается исключение военных прокуроров из числа военнослужащих, что в большей степени будет отвечать реализации таких важных принципов организации и деятельности прокуратуры, как независимость, единство и централизация.
С 1 января 2005 г. в органах прокуратуры официально введена федеральная государственная гражданская служба, что было связано с реализацией инициатив Администрации Президента РФ, предполагавших, в том числе лишение сотрудников ряда структурных подразделений, например управления делами Генеральной прокуратуры РФ, статуса прокурорского работника со всеми прилагаемыми к нему социальными и материальными льготами. В настоящее время полный перечень соответствующих должностей закреплен в Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31.12.2005 № 1574.
Согласно этому документу в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах регионального звена все государственные гражданские должности разделены на «руководителей», «специалистов» и «обеспечивающих специалистов». В прокуратурах районного звена имеются должности «специалистов» и «обеспечивающих специалистов». Каждая из названных категорий включает в себя несколько конкретных должностей. Например, в прокуратуре субъекта РФ категорией «специалисты» охватываются должности начальника отдела в управлении и его заместителя, главного и ведущего специалистов, а также специалистов.
Что касается собственно прокурорских работников, которые принимают участие в реализации возложенных на прокуратуру РФ задач, то их принадлежность к тому или иному виду государственной службы пока не определена. Как один из вариантов рассматривается вопрос о введении в законодательный оборот нового самостоятельного термина «прокурорская служба». Однако допускается и распространение на указанных должностных лиц статуса государственных гражданских служащих.
Говоря о содержательной стороне службы в органах и учреждениях прокуратуры, следует отметить, что прокурорские работники, а равно другие сотрудники, обладающие статусом федерального государственного служащего, во-первых, обязаны соответствовать занимаемой должности, что проверяется как повседневной практикой исполнения возложенных на них служебных обязанностей, оговоренных трудовым договором и приказом (распоряжением) руководителя о распределении обязанностей, а также периодически (не реже одного раза в пять лет) проводимыми аттестациями, а во-вторых, в полной мере должны соблюдать ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной службы, о чем речь пойдет ниже.
Статьей 54 Закона о прокуратуре определены должности, которые охватываются понятием «прокурорский работник». Речь идет обо всех работниках органов и учреждений прокуратуры, которые в связи с занимаемой должностью имеют классные чины либо воинские звания. В эту категорию помимо собственно оперативных работников (прокуроров), выполняющих возложенные на прокуратуру РФ задачи, входят научные и педагогические кадры. Остальные служащие наряду с прокурорскими работниками и техническим персоналом имеют статус работника прокуратуры, поскольку работают по трудовому договору в органах и учреждениях прокурорской системы. Сопричастность всех названных лиц к выполняемому общему делу символизируется отмечаемым ежегодно 12 января профессиональным праздником — Днем работника прокуратуры Российской Федерации, который включен в календарь с 1996 г. в соответствии с Указом Президента России от 29.12.1995 № 1329 «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации».
В завершение необходимо отметить, что только добросовестное отношение каждого работника прокуратуры к порученному делу, а также безупречное поведение его вне рамок служебных отношений может поддерживать высокий престиж прокурорской службы среди других не менее уважаемых юридических профессий и заслуженный авторитет у населения, возлагающего на прокуратуру РФ большие надежды.
Требования к кандидатам на должность прокуроров
Как было отмечено выше, прокурорами являются оперативные работники органов прокуратуры, которые в зависимости от конкретно занимаемой должности реализуют те или иные полномочия, связанные с осуществлением возложенных на прокуратуру РФ функций. С учетом того, что за последние годы и без того нелегкий прокурорский труд заметно интенсифицировался, что связано во многом с обозначением новых задач и наделением в связи с этим прокуроров дополнительными полномочиями, становится актуальной проблема сохранения кадрового потенциала, и первую очередь высокопрофессиональных работников, а также восполнения возникающих в силу тех или иных причин (повышение по службе, уход на пенсию, несоответствие занимаемой должности и т.д.) вакансий. В связи с этим важным является вопрос о требованиях, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров.
Статья 40.1 Закона о прокуратуре определяет, что прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.
Таким образом, исходя из процитированной нормы, можно сделать выводы о том, что:
• законодатель допускает поступление на прокурорские должности лиц, окончивших как государственные учреждения системы высшего образования, так и негосударственные, поскольку в рассматриваемом случае главным критерием, подтверждающим качество предоставляемых образовательных услуг, является наличие государственной аккредитации. Кроме того, с учетом перехода с 2011 г. высшего образования в России на Болонскую систему обладателями диплома о высшем образовании помимо традиционных специалистов являются также и бакалавры;
• претендент на должность прокурора обязан иметь хорошие знания, позволяющие ему надлежащим образом исполнять служебные обязанности. Речь идет о знании им основ организации и деятельности прокуратуры, процессуального законодательства, поскольку работа прокуроров на районном уровне нередко сопряжена с участием в судах по уголовным, гражданским и иным делам. Для подтверждения уровня юридической подготовки кандидата может проводиться тестирование, позволяющее заблаговременно отказаться от услуг некомпетентного специалиста;
• поступающее в органы прокуратуры лицо должно обладать моральными качествами, что предполагает наличие у него положительной характеристики с места учебы, службы или предыдущей работы, отсутствие в его биографии фактов получивших публичную оценку противоправных деяний, например привлечения к административной ответственности;
• претендент на прокурорскую должность обязан пройти медицинское освидетельствование, которое подтвердит (не подтвердит) его способность по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности.
Порядок медицинского освидетельствования лица на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, а также форма медицинского заключения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, утверждаются Правительством РФ.
Закон содержит исчерпывающий (т.е. не подлежащий произвольному расширению) перечень обстоятельств, препятствующих поступлению на службу в органы прокуратуры и нахождению на указанной службе. К ним относятся:
• наличие гражданства иностранного государства;
• решение суда о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным;
• решение суда о лишении лица права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
• наличие судимости, в том числе снятой (погашенной);
• наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры;
• близкое родство или свойство (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, ни которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.
Закон содержит требования, предъявляемые к кандидатам на различные прокурорские должности.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 № 233-ФЗ в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» исключили абзац 2 пункта 1 ст. 40-1 о назначении, в порядке исключения, на должности помощников прокурором прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур граждан, обучающихся по юридической специальности в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и окончившие третий курс данного образовательного учреждения.
С учетом положительного зарубежного опыта, а также требований к подбору претендентов на должности государственной гражданской службы представляется целесообразным введение конкурсных основ при приеме новых сотрудников на прокурорские должности на работу. Это позволит если не исключить, то свести до минимума появление в органах прокуратуры случайных людей.
С принятыми на службу в органы прокуратуры лицами заключается трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. При этом обязательным является прохождение испытательного срока в течение, как правило, шести месяцев, по окончании которого молодой специалист проходит первую аттестацию, подтверждающую его профессиональные кондиции либо констатирующую несоответствие занимаемой должности.
Специальные требования законодательно предусмотрены для отдельных категорий претендентов на руководящие должности.
Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 27 лет, отвечающий требованиям, установленным абзацем первым пункта 1 и пунктом 2 статьи 40.1 Закона о прокуратуре, и имеющий стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.
На должность прокурора города, района или приравненного к нему прокурора в порядке исключения может быть назначен гражданин Российской Федерации, отвечающий требованиям, установленным абзацем первым пункта 1 и пунктом 2 статьи 40.1 Закона о прокуратуре, моложе 27 лет либо имеющий стаж службы (работы) менее пяти лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов, или стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах государственной власти на должностях, требующих высшего юридического образования.
Дополнительным условием для кандидатов на такие должности с 2010 г. Генеральный прокурор РФ установил обязательное прохождение более чем трехмесячного по продолжительности курса повышения квалификации в профильном институте Академии Генеральной прокуратуры РФ.
На должность прокурора субъекта Российской Федерации или прокурора, приравненного к прокурору субъекта Российской Федерации, назначается гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, отвечающий требованиям, установленным абзацем первым пункта 1 и пунктом 2 статьи 40.1 Закона о прокуратуре, и имеющий стаж службы (работы) не менее семи лет в органах и организациях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов .
Следует, правда, учитывать то обстоятельство, что в силу ч. 3 ст. 129 Конституции РФ кандидатура на должность прокурора субъекта РФ должна быть согласована с органом государственной власти соответствующего региона.
Генеральный прокурор РФ вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти. Эта норма принималась в середине 90-х гг. XX в., когда система прокуратуры РФ испытывала кадровые проблемы. В настоящее время она фактически утратила свою актуальность.
На должность Генерального прокурора Российской Федерации назначается гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, отвечающий требованиям, установленным абзацем первым пункта 1 и пунктом 2 статьи 40.1 Закона о прокуратуре. Если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора Российской Федерации не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент Российской Федерации в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора Российской Федерации.
Все указанные прокуроры назначаются на пятилетний срок.
К сожалению, законодательством не установлены квалификационные требования к претендентам на другие, прежде всего, руководящие должности, что может создавать предпосылки для назначения на них далеко не самых лучших профессионалов, а это, в свою очередь, может повлечь проблемы управленческого характера.