Акты, регулирующие отношения в системе федеральных ОИВ
Если говорить о нормативном регулировании отношений, о которых говорилось выше, то в основном их содержание регулируется нормативными актами (это 2 типовых [S4] регламента). Общая схема взаимодействия в системе органов исполнительной власти определяется Указом Президента № 314, а более конкретные, детальные правила определены этими регламентами.
Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"
– общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"
Линейная и функциональная
организационная структура
Вопрос организационной структуры по своему характеру не относится к числу строго юридических. Понятия линейной и функциональной подчиненности не фигурируют в нормативно-правовых актах, они представляют собой не типы отношений, а типы организационной структуры.
Линейная структура – делает выстроенность органов единой независимо от того какие функции этими органами выполняются. Вышестоящий орган имеет в своем подчинении несколько нижестоящих и взаимосвязи между ними всегда одинаковы независимо от того, какие функции выполняются. (схема - ниже)
Функциональная структура – подчиненность функциональным руководителям тех подразделений, которые находятся в их подчинении, зависит от того, какие именно функции выполняются (схема – подразделения А, Б, В и Г по одним функциям подчинены руководителю А, по другим – руководителю Б)
Похоже на отношения координации и субординации. Если очень условно, то можно сказать, что в линейной структуре отношения носят характер субординации, а в функциональной они носят скорее координационный характер.
Проблема в том, что в системе органов исполнительной власти таких примитивных структур не бывает, их можно только воспринимать как маленькую часть из общей системы исполнительной власти. В реальности в системе органов исполнительной власти отношения линейной и функциональной подчиненности накладываются друг на друга: с одними органами у “исполнителей” возникают отношения соподчинения, а с другими – отношения координации. Следовательно, рассуждать об организационной структуре нет никакого смысла, по большому счету юридическаяхарактеристика отношений предполагает разделение на субординацию и координацию.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Система федеральных органов исполнительной власти, появившаяся благодаря Указу № 314 предполагает в целом двухуровневую систему соподчинения, т. е. по общему правилу есть уровень руководителей и два уровня федеральных органов исполнительной власти (1. министерства и 2. федеральные службы, федеральные агентства). Но такая иерархия весьма ограничена – есть федеральные службы и федеральные агентства, которые находятся в ведении федеральных министерств, осуществляющих в отношение них координацию и контроль, но все равно подчиняются президенту или правительству[S5] , а есть службы и агентства, которые напрямую подчинены Президенту или Правительству и не находятся в ведении никаких министерств. В целом такая система выглядит не очень стройно, потому что нет общего принципа, который бы применялся всегда (Иначе говоря, есть общее правило, из которого тем не менее есть исключения)
Специфика российской исполнительной власти заключается в том, что у нее две головы – Правительство и Президент. Это вопрос болезненный, как в политическом отношении, так и в правовом, поскольку по Конституции Президент РФ в структуру исполнительной власти вроде как не входит, он глава государства и стоит вне системы разделения властей, в том числе ИВ. И при этом есть одно большое НО – ряд федеральных органов исполнительной власти подчиняются напрямую Президенту. Получается, что Президент вроде органом исполнительной власти не является, но при этом в структуру все таки входит. Если посмотреть на нынешнюю структуру федеральных органов исполнительной власти, то можно увидеть, что она разделена на 2 части –
1) есть органы, которые подчиняются президенту (причем среди них есть министерства и координируемые ими службы и агентства, а есть службы и агентства напрямую подчиненные президенту) и
2) вторая часть – это те министерства, службы и агентства, которые подчинены Правительству(----====-----) (их много больше).
Согласно ст. 32 ФКЗ “О Правительстве РФ” Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту РФ.
ФКЗ О Правительстве вроде как оставляет некоторые полномочия Правительству, которые должны вытекать из его положения как высшего органа исполнительной власти, например, не сделано оговорок относительно того, может ли правительство отменять акты федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту à Оговорок не сделано, значит действует общее правило, что все федеральные органы исполнительной власти могут в этой части контролироваться правительством.(Но по факту все равно такие ситуации могут возникнуть достаточно редко (мое – но могут), потому что здесь нет соподчинения, его в принципе не предполагается)