Понятие и классификация методов государственного управления
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления для достижения целей, задач и реализации функций.
Методы управления могут:
— выражать связь субъекта с объектом управления, способ осуществления управляющего воздействия на объект;
— являться подвижным и активным элементом в системе управления; использоваться государственным аппаратом для достижения политических целей. Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
— объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т. е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
— характером воздействия (непосредственное или косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
— способом воздействия (единоначальный или коллегиальный);
— временной характеристикой (краткосрочные или долгосрочные);
— тактическим или стратегическим характером.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливает существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый из них характеризуется способом реализации целей управления.
Существует два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного, управления.
Вопрос о классификации методов в литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социальнопсихологические, а также комплексные методы управления. Существуют и иные виды классификации.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально-психологические методы. В управлении воинскими коллективами преобладают административные методы.
Административные методы в целом имеют важное значение для государственного управления. Они характеризуются «властью-подчинением», и в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия на управляемые объекты учета интересов последних.
В систему экономических методов входят: прибыль, налоговые льготы, кредит и др. Особая роль в повышении эффективности производства на уровне первичной государственной или муниципальной производственной организации (предприятия, объединения) принадлежит экономическому стимулированию, хозяйственной самостоятельности, политике налогообложения и др.
Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, установлению взаимопонимания между субъектом и объектом управления.
К социологическим методам управления относятся такие, которые влияют на коллективы, органы, группы.
К психологическим методам управления относятся:
— комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;
— гуманизация труда;
— психологическое побуждение, формирование мотивов труда, оказание доверия; профессиональный отбор работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
Государственный заказ имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:
а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;
б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;
в) стимулировать платежеспособный спрос государства.
Государственные заказы — инструмент осуществления бюджетных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).
Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного управления является формирование соответствующих бюджетов и установленные права федеральных органов и органов субъектов Федерации в их составлении и расходовании.
Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд регулируются федеральными законами: от 26 октября 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 23 ноября 1994 г. «О государственном материальном резерве», от 24 ноября 1995 г. «О государственном оборонном заказе», от 21 июля 2005 г. «О поставках продукции для государственных и муниципальных нужд» и другими нормативно-правовыми актами.
Государственные заказы могут размещаться на закупку и поставку товаров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.
Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный резерв.
Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирования отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные положения:
а) заказы формируются, размещаются и исполняются на договорной (контрактной) основе;
б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и организациях независимо от форм собственности и ими исполняются;
в) государственные заказчики утверждаются Правительством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов Федерации.
г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделяются государственному заказчику, который осуществляет финансирование выполнения заказов;
д) гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти (Правительство РФ и правительства субъектов Федерации);
е) государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную ответственность за неисполнение своих обязанностей;
ж) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов;
з) в установленных случаях заключение государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд является обязательным, например для федеральных казенных предприятий, обладающих монополией на производство отдельных видов продукции (оборонный заказ).
Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в науке, образовании и т. д. Например, Правительство РФ постановлением от 14 февраля 2001 г. № 109 утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Им определяется порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.
56. административный процесс : понятие и отличительные особенности
В теории права понятие "юридический процесс" означает порядок построения деятельности государственных органов, осуществляющих применение права. Близким ему по значению является термин "процедура", т.е. официально установленный порядок при осуществлении юридически значимых действий и разрешении дел. Важнейшие особенности юридического процесса заключаются в том, что он урегулирован процессуальными нормами и направлен на реализацию норм материального права.
Юридический процесс имеет следующие особенности. Во-первых, это властная деятельность государственных органов и должностных лиц; во-вторых, это деятельность, осуществление которой урегулировано процессуальными нормами; в-третьих, это деятельность, направленная на принятие юридических решений общего (нормативные правовые акты) или индивидуального (акты применения права) характера.
Таким образом, в теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера. Теорию юридического процесса в юридической науке активно разрабатывал профессор В.М. Горшенев и его научная школа*(266).
Исторически наиболее развиты, детализированы и формально определены уголовный, гражданский и арбитражный процессы, в рамках которых осуществляется рассмотрение дел о преступлениях, а также гражданско-правовых и экономических споров.
Государственное управление проводится посредством деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, которая осуществляется в соответствующей процессуальной форме и имеет своим назначением реализацию норм административного права. При этом необходимо отметить, что, осуществляя государственно-управленческую деятельность, органы исполнительной власти и их должностные лица совершают административно-процессуальные действия как правоприменительного, так и правоохранительного характера.
Проблемы административного процесса начали разрабатываться в науке советского административного права с 1960-х гг. XX в. При этом по данным проблемам были высказаны различные точки зрения и мнения. Так, Н.Г. Салищева трактовала административный процесс с узкой точки зрения по аналогии с судебным процессом - как деятельность, которая связана с решением индивидуальных дел по поводу споров и с применением мер административного принуждения, т.е. с юрисдикционной деятельностью органов государственного управления*(267).
В науке административного права сформировалось и более широкое понимание административного процесса как государственной исполнительно-распорядительной деятельности по решению любых индивидуальных, а не только юрисдикционных дел (Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпольская, В.Д. Сорокин).
Была высказана точка зрения о том, что административный процесс охватывает процедуры исполнительно-распорядительной деятельности. Его нужно связывать с реализацией органами государственного управления их полномочий, решением любых вопросов, отнесенных к их компетенции*(268).
Указанные обстоятельства обусловили то, что в литературе по административному праву сложилось два подхода к пониманию сущности административного процесса*(269).
Во-первых, административный процесс рассматривается широко, т.е. как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации своей компетенции. Следовательно, в данном случае речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Это процедуры осуществления различных видов позитивной управленческой деятельности (процедуры нормотворческой деятельности, процедуры реализации прав и обязанностей граждан и организаций в сфере управления, процедуры контрольной деятельности), а также процедуры, связанные с организацией работы аппарата органов исполнительной власти.
Анализ административного законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие административные процедуры. Так, существуют определенные процедуры подготовки и издания актов управления, а также организации делопроизводства. Законодательством предусмотрены и процедуры разрешительной системы, когда органы исполнительной власти в соответствии с законодательством дают разрешения (лицензии) на занятия определенными видами деятельности, разрешения на приобретение оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядовитых и радиоактивных материалов.
Определенные процедуры осуществляются и при производстве регистрации. Государственной регистрации подлежат граждане, общественные объединения, средства массовой информации, транспортные средства. ᴏϲʜовʜое назначение регистрации - проверка соответствия учредительных документов или прав требованиям законодательства Российской Федерации.
В рамках административных процедур реализуются многие права граждан, например, процедура получения паспорта, процедура поступления в учебное заведение и др.
Таким образом, данную административно-процессуальную деятельность можно охарактеризовать как организационно-процедурную, осуществляемую органами исполнительной власти в ходе реализации своих функций.
Во-вторых, административный процесс понимается в узком смысле как деятельность органов исполнительной власти по реализации санкций норм административного права при осуществлении правоохранительной деятельности. В данном случае административный процесс понимается как юрисдикционная деятельность. Посредством этой деятельности органы исполнительной власти разрешают административно-правовые споры, привлекают в пределах своей компетенции лиц к административной и дисциплинарной ответственности, а также применяют другие меры административного принуждения.
С учетом изложенного можно отметить, что понятие административного процесса включает в себя следующие виды административно-процессуальной деятельности: административно-процедурную и административно-юрисдикционную.
57. методы принуждения и убеждения, применяемые налоговыми органами
Интенсивное развитие рыночных механизмов затрагивает преобразование всех элементов системы налогообложения. Появляются новые налоги, механизмы их исчисления и уплаты, конкретизируются полномочия органов власти различных уровней и компетенции. Появляются новые структуры (налоговая милиция или полиция) или принципиально меняется набор и содержание функций, которые они выполняют (контрольно-ревизионные управления, казначейство). Подобные изменения связаны с необходимостью усиления контролирующих механизмов в области налогообложения, что вызвано бурным ростом и качественным преобразованием налоговых рычагов (подробнее на характеристике налоговых органов мы остановимся в следующей главе).
13.6-604
Деятельность контролирующих органов связана с контролем со стороны государства за выполнением налогоплательщиком своих обязательств перед государством по полному и своевременному внесению нштоговых платежей в соответствующие бюджеты или фонды. Однако туда не всегда поступают средства в том количестве, на которое рассчитывали при планировании бюджета, и было бы неправильным видеть в этом только правонарушение, невыполнение плательщиком своих обязанностей. Бюджеты лишаются средств за счет двух процессов: уклонения от уплаты налогов и правомерного обхода налога («легального уклонения» — у А.Н. Ко-зырина. «избежания налога (наюгового планирования)» — у С.Г. Пепеля ева).
Правомерный обход налога
В основе правомерного обхода налога лежат пути и возможности неуплаты налога, предоставленные законодателем, то есть обусловленные несовершенством законодательства. В данном случае налогоплательщик использует пробелы законодательства, которые связаны как с несовершенством налоговых норм, их закреплением, так и с ситуациями, когда законодатель предоставляет плательщику право выбора или пределы, в рамках которых последний может избрать наиболее выгодный для себя вариант (например, при предоставлении налогового кредита, установлении некоторых ставок местных налогов и сборов).
Примечательную систему ВАРИАНТОВ ЛЕГАЛЬНОГО УХОДА от налогообложения приводит А.Н. Козырни (см. А.Н. Козы-рин. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993, с. 97-100):'
Специфика объекта обложения. Нередко используются опе
рации СВОП, содержание которых состоит в продаже иенной бу
маги на фондовой бирже и одновременной покупке такой же бума
ги. Связано это с уводом от налогообложения доходов, вложенных
в государственные и местные бумаги. Например, превращение кор-
порашюнныА ценных бумаг в муниципальные облигации позволя
ет уменьшить ставку налогообложения с 70 % до 0.
Специфика субъекта обложения. При семейном обложении
возможно распределение облагаелюго дохода между супругами с це
лью минимизации налога.
Сочетание прогрессивного и пропорционального обложения. Это
позволяет вывести из-под реальной ставки, приближенной к мак
симальному уровню, доход, в отношении которого применяется
средняя или пониженная ставка, что выгоднее, чем применение
единой ставки по всей сумме в целом.
Дифференциация доходов от различного имущества. В основе
этого метода лежат различные условия обложения средств, разме
щаемых в разных видах ценных бумаг или депозитов.
1У-1
Способ обложения, при котором выбирается наиболее выгод
ный. Так, в итальянском законодательстве налоги на сельскохозяй
ственные угодья рассчитываются на основе кадастра, который пере
сматривается раз в 5-10 лет. Инфляционные процессы за этот пе
риод значительно уменьшают реальные перечисления плательщиков.
Высокие ставки обложения провоцируют бегство в офф-шор
ные зоны, недопотребление населения, переселение населения в
пригороды по налоговым соображениям. Необычна система «пред
почтения денег», при которой многие плательщики держат свои
средства в деньгах, чтобы избежать уплаты налогов на недвижи
мость.
Уклонение от уплаты налога
Правомерный обход налога дополняется уклонением от уплаты налога, которое представляет довольно разнообразную группу налоговых правонарушений. Содержание этих правонарушений состоит в ненадлежащем исполнении обязательств плательщика перед бюджетом.
Некоторые налоговые законодательства закрепляют сан-кш-ш за одну только попытку уклониться от налогового обложения. Признаком налогового правонарушения по американскому праву является умышленный характер деяния: «виновный должен иметь намерение своим поведением нарушить закон». Этот признак законодатель выбрал в качестве основного квалифицирующего при характеристике уклонения от налогов как правонарушения (А.Н. Козырин. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993, с. 100).
В зависимости от характера поведения и деятельности субъектов налоговых правоотношений можно выделить:
A. Правомерный обход налога — правомерное избежание уплаты
налога за счет несовершенства или возможностей, заложенных за
конодательством .
Б. Уклонение от ушаты налога — правонарушение, состоящее в неисполнении или ненадлежащем исполнении плательщиком своих обязанностей по уплате налога.
B. Взыскание излишних сумм налогов — умышленные действия
работников налоговых органов по необоснованному взиманию сумм
налоговых платежей с плательщиков.
Если в первом и втором случае действия основаны на активной роли налогоплательщика (по правомерному обходу в рамках действующих налоговых норм при обходе налога и по нарушению их при уклонении от налогов в форме налоговых проступков или преступлений), то в третьем случае активная деятельность характерна для налогового органа, осуществляющего свои полномочия с нарушением законодательства.
13* 6-604 (95
В основе подобной деятельности лежит группа причин, регулирующая действия плательщиков и налоговых органов. П.М. Годме включает в эту систему моральные, политические, экономические и технические причины (см. П.М. Годме. Финансовое право. — М.: Прогресс, 1978, с. 399-406). Моральные критерии исходят из несовпадения идей и принципов всеобщности, равенства и их законодательного закрепления. Политические предпосылки уклонения заключены в неотрегулированном механизме регулирующей функции. Экономические проявляются в сравнении плательшиком последствий уплаты налога и применения санкций за его неуплату. Технические причины уклонения связаны с несовершенством форм и методов контроля.
Сочетание обхода налога и уклонения от налогообложения фактически и является проявлением убеждения и принуждения в области напогообложения. Если функции убеждения реализуются, в конечном итоге, в выполнении плательщиками предписании налоговых норм, исключающем их нарушение, то принуждение связано с деятельностью налоговых и иных компетентных органов.
Принуждение в области налогообложения
Принуждение в области налогообложения представляет систему мер, применяемых уполномоченными органами по отношению к лицам при нарушении ими обязанностей по уплате налога и привлечению к ответственности при совершении налогового правонарушения.
Меры налогового принуждения характеризуются определенными признаками:
регулируются нормами финансового права, а также админи
стративно-процессуальными (иногда и нормами уголовного1 права);
применяются в отношении юридических и физических лпд;
используются для обеспечения поступлений налоговых пла
тежей;
предполагают применение финансовых санкций, мер адми
нистративного и уголовного наказания;
предполагают внесудебное применение мер налогового при
нуждения;
налоговое принуждение сочетает взимание налоговых плате
жей (т.е. в тех размерах, которые обусловлены определенными на
логовыми обязанностями плательщиков) и взыскание налогов
(с учетом санкций за просрочку, уклонение и т.д., то есть уклоне
ние от выполнения налоговых обязанностей);
7) характеризуются упрощенным' процессуальным порядком
применения мер налогового принуждения. Довольно подробно осо
бенности принуждения в области применения и исполнения нало
гового законодательства рассмотрены iO.fi. Стариковым (Финан-