Законность и дисциплина в сфере деятельности органов исполнительной власти и способы их обеспечения
Одним из важнейших принципов государственного управления является законность. Законность в государственном управлении можно определить как точное и единообразное понимание и исполнение Конституции Российской Федерации и законов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления.
С принципом законности тесно связан принцип дисциплины. Вместе с тем дисциплина и законность различаются. Сущность дисциплины как принципа государственного управления состоит в исполнении должностными лицами органов исполнительной власти возложенных на них обязанностей, а также в исполнении актов управления и законных требований должностных лиц теми, к кому они адресованы.
В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Государственный контроль как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные государственные органы (должностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами) в их деятельности нарушения законности и целесообразности. При наличии таких нарушений контрольные органы принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных должностных лиц к ответственности.
Принципами государственного контроля являются: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Говоря о государственном контроле как способе обеспечения законности, важно отметить и то, что контрольные и подконтрольные органы, как правило, соподчинены. При этом контроль может быть внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренним, когда контрольные органы входят в ведомственную систему.
Государственный контроль подразделяется на общий, когда охватывается вся деятельность проверяемого органа, и специальный, когда проверка осуществляется по определенным вопросам.
Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности.
При этом надзор отличается от контроля прежде всего тем, что органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.
Надзор подразделяется на два вида: прокурорский и административный.
Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц как способ обеспечения законности состоит в том, что каждый вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
41. Контроль в государственном управлении: понятие и виды.
Сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.
В государственном управлении осуществляются следующие виды государственного контроля:
- контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации (президентский контроль);
- контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль);
- контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;
- судебный контроль.
Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины. Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками. Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности. Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий. В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого. В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения. Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам. В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы — внутренним.
42. Надзор в государственном управлении: понятие и виды.
Государственный надзор - функция специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению заточным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Виды государственного надзора: административный и прокурорский. Административный надзор - вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сферегосударственного управления. Особенности административного надзора: является особой разновидностью государственного контроля; осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами; деятельность по надзоруосуществляется систематически; цель - обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления; между субъектами и объектами надзораотсутствует организационная соподчиненность; осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан; осуществляется при помощи определенных методов; оценка объекта дается только с позиции законности. Методы осуществления административного надзора: постоянное наблюдение; периодические проверки; обследование поднадзорного объекта; истребование и анализ документов; изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в средствах массовой информации о нарушениях законности в сфере государственного управления. Административный надзор осуществляют: специальные федеральные надзоры (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба понадзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору); государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти (инспекции, наделенные надведомственными полномочиями: Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственный противопожарный надзор МЧС России и др.
). Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: получение информации; применение мер административного предупреждения; применение мер административного пресечения; привлечение к административной ответственности; регистрация и учет; выдача разрешений (лицензий); нормотворчество. Отличия государственного контроля и административного надзора: органы контроля обладают большими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор; объектом контроля выступает как законность, так и эффективность деятельности; объект надзора- только законность деятельности; контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов; контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления; контроль и надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заявления и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире. Прокурорский надзор в сфере государственногоуправления деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции и законов, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется: за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемую судом меру принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Формы реагирования прокурора на нарушения законности: протест прокурора; представление прокурора; постановление прокурора; предостережение о недопустимости нарушения закона. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
43. Обжалование гражданами действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Жалоба, как правило, подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он — сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.
Судебный надзор за законностью публичной административной деятельности представляет собой вид государственного контроля[2].
Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан.
Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Административная юстиция в России характеризуется следующими особенностями:
• это решение спора между гражданином и субъектом публичной власти о законности действий последнего;
• споры решаются обычными судами (общей юрисдикции, арбитражными, конституционными);
• порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК[3], АПК, законами о конституционных (уставных) судах.
В настоящее время нужно различать два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.
Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: мировым судьям, в суды общей юрисдикции, в арбитражные суды и в конституционные (уставные) суды[4].
Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Закона от 14 декабря 1995 г.).
В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:
• нарушены права и свободы гражданина;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения),
нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Административную жалобу обязаны рассмотреть в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.
По закону судебная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива[5].
"Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" от 14.11 2002 N 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23 102002) (ред. от 23 07 2010)
Глава 25. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ
РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ
ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего
1. Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
2. Заявление подается в суд по подсудности, установленной статьями 24 - 27 настоящего Кодекса. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства.
К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина;
созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд
1. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.
2. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.