Проблемы исследования принципов административного права
Принципы административного права по-прежнему остаются одной из важнейших проблем науки административного права и практики применения административно-правовых норм. Судебная практика практически не прибегает для обоснования своих позиций к тем принципам административного права, которые находят отражение в научной и учебной литературе. Разногласия науки и практики на фоне вообще незначительного обращения судов к каким-либо принципам административного права для обоснования своих решений не могут не сказываться отрицательно на единообразии усвоения и применения норм административного права, на поступательном развитии в сторону совершенствования как практики разрешения административно-правовых конфликтов, так и позитивного административно-правового регулирования. Между тем принципы должны быть той опорой, тем фундаментом правового регулирования, которое делает его предсказуемым, не позволяет практике скатываться к нестабильности, двойным стандартам в принятии решении, но которая, напротив, направляет практику к более точной реализации цели законодателя, заложенной в соответствующих нормативно-правовых документах, единообразию и повсеместному применению единожды заложенных стандартов, правил и образцов должного поведения. Попробуем подробнее остановиться и разобраться в кратко обрисованном комплексе проблем, в том числе аргументировать ряд высказанных выше тезисов, которые могут показаться дискуссионными или даже несправедливыми.
Прежде всего, следует отметить, что обзор отечественной научной и учебной литературы в части принципов административного права позволяет говорить о значительном разбросе мнений в этом вопросе: у некоторых авторов наблюдается определенное сходство, где-то списки принципов короче, где-то значительно обширнее, каким-то принципам придается толкование, отличное от мнений иных авторов, и т.д. В свою очередь, правоприменительная практика в значительном числе случаев проходит мимо этих дискуссий и принципов, за некоторыми исключениями практически не обращаясь при обосновании решений к общим началам или принципам административного права, отраженным в литературе. Большинство исключений из этого "моветона" при этом составляют некоторые конституционные принципы административного права, которые, во-первых, наиболее заметны в силу прямого закрепления в Основном Законе страны, а во-вторых, в силу своего конституционного характера часто являются объектом рассмотрения и толкования со стороны Конституционного Суда России, которое не заметить нельзя1.
Здесь уместно несколько слов сказать о подходах судебной практики при разрешении административных дел к пониманию для своих практических целей такой категории, как принципы правового регулирования в целом и принципы административного права в частности. Следует признать, что если теоретики права могут спорить и вести дискуссии о правопонимании и рассматривать право то с позиции либертарной теории, то в естественно-правовом русле, то с позиций теории правового государства или позитивизма, нормативизма или с иных позиций, то отечественные суды, рассматривая конкретные дела, склонны понимать под правом исключительно действующую норму, а соответствующую отрасль права отождествлять с соответствующей областью законодательства. В этом контексте принципом административного права судья будет считать принцип административного законодательства, заложенный и выраженный в конкретной норме.
Так, в одном из Определений КС РФ указывает, что презумпция невиновности, выраженная конкретной нормой ст. 1.5 КоАП РФ, представляет собой принцип административно-деликтного законодательства. В другом Определении КС РФ как на принцип назначения административного наказания, т.е. по сути, как на внутриотраслевой, институциональный административно-правовой принцип указывает на общие правила назначения административного наказания, зафиксированные в ст. 4.1 КоАП РФ. Позитивистские подходы как к административному праву в целом, так и к его принципам видны, в частности, и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П. Характерные цитаты можно привести и из арбитражной практики. Так, в Постановлении ФАС Московского округа от 14.01.2002 N КА-А40/8071-01 обращается внимание на "общий принцип административного права", закрепленный в ст. 38 КоАП РСФСР <6>. В ряде судебных решений "общим принципом норм административного права" названа давность привлечения к административной ответственности, т.е. налицо также позитивистский подход и отождествление права с законодательством, а также принципов административного права с базовыми правилами, нормами или группами норм, сформулированными в соответствующей отрасли законодательства. Указанное выше настраивает на ту мысль, что вне позитивистского подхода административно-правовые принципы практически не существуют для правоприменителя.
Теперь возвратимся к научному пониманию и классификации принципов административного права. Как это ни прискорбно, но приходится признать, что подходы к исследованию и постулированию принципов, применяемые в теоретической и учебной административно-правовой литературе, слабо коррелируют с подходами практиков. Также следует отметить, что правоприменителя и теоретика подчас интересуют разные принципы административного права. Например, такие отраженные в литературе принципы, как народовластие, демократизм, национальное построение административного права или наличие государственной идеологии, научная обоснованность... похоже, совсем не заботят судью. В то же время во многих решениях суды как на принцип административного права обращают внимание на недопустимость привлечения к административной ответственности по истечении сроков давности или, если сформулировать этот принцип позитивно - принцип обязательности соблюдения сроков давности при привлечении к административной ответственности1. Однако, в свою очередь, это общее положение административно-деликтного законодательства практически не постулируется в литературе именно как принцип административного права. Такой диссонанс теории и практики вряд ли можно считать нормальным положением вещей. Он отрицательно сказывается на многих правовых явлениях жизни. Так, затрудняется взаимообмен и взаимообогащение науки и законотворчества и правоприменения в области административного права. Негативное влияние этого обстоятельства проявляется и в сфере образования юристов по направлению административного права. Изучая принципы административного права, студент получает применимые в его будущей правовой работе сведения, по сути, только по ограниченному числу принципов, например, по таким, как принцип законности, и некоторым другим, которые одинаково представлены и в академических работах, известны и фигурируют в судебных решениях и актах иных правоприменительных органов. Более того, по этим немногим принципам возможны даже дискуссии теоретиков и практиков на понятном друг для друга языке. В то же время на многих общих положениях административного права - законодательства, которые имеют для правоприменителя значение его принципов, образовательные программы не всегда заостряют внимание. Таким образом, студент зачастую выходит после изучения темы принципов в курсе административного права с набором теоретических абстракций, мало пригодных для практической правовой работы, в том числе юридического обеспечения судебной работы. Указанный разнобой в подходах и мнениях отрицательно сказывается и на научной работе по подготовке диссертационных исследований, и на многих других явлениях научной и практической правовой реальности.