Виды, правовое регулирование деятельности
Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет местное население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении[175].
В реальности главным субъектом местного самоуправления местное население может быть признано лишь условно. Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»[176].
Идея самоуправления предполагает доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие.
Примечательно, что Европейская Хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления, прежде всего, за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3).
Данный документ исходит, прежде всего, из прагматических соображений. Управленческая деятельность весьма сложна и требует наличия специальных органов, работники которых должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и навыками. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, а точнее, практически невозможно. Условия управления общественной системой на муниципальном уровне объективно предполагают формирование населением соответствующих органов, реализующих компетенцию местного самоуправления[177].
Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.
Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления в системе местного самоуправления является важнейшим и имманентно присущим организационным элементом и одновременно условием реальности и эффективности самого социально-правового института местного самоуправления.
В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?
В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются как синонимы. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства»[178]. Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти:
они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства;
выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности;
имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности;
наделены полномочиями государственно-властного характера.
Анализ правового статуса органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст.132), Федеральном законе № 131-ФЗ (гл. 6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, право представительного органа муниципального образования устанавливать местные налоги и сборы, регламентировать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством. Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего. В то же время есть определенные различия. Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и, прежде всего, сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, они обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования.
Муниципальные органы власти есть элемент системы местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.
Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие:
1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами;
2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти;
3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.
Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме государственного управления. Такой статус вытекает из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено ранее, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.
По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г.В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены по самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды[179].
О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»[180]. В отличие от Г.В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.
М.Н. Козюк под органом местного самоуправления понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями»[181].
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во 2 статье дает следующее определение органам местного самоуправления – «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Следует отметить, что примерные определения органов местного самоуправления встречаются и в иных законодательных актах. Так, например, в пп. 49 ст. 2 Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» органы местного самоуправления понимаются как «избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Данное определение позволяет понять, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. При этом отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален, т.е. состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти также есть государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти не оспаривается.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, «должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». При этом выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Кроме этого, Федеральный закон № 131-ФЗ также определяет, кто такие депутаты и члены выборного органа местного самоуправления:
депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
член выборного органа местного самоуправления – лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
Следует заметить, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, и депутаты, и члены выборного органа местного самоуправления, и выборные должностные лица местного самоуправления, а также члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, являются лицами, замещающими муниципальные должности.
Итак, кто же на основе указанных законодательных формулировок относится к должностным лицам местного самоуправления?
Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.
Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.
В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.
В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами – например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.
Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений. Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции[182].
В ст. 34Федерального закона от 6 октября 2003 г. закреплено правило о том, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в трех случаях:
1) при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района одна треть состава назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
2) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
3) представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
§ 4.Территориальное общественное самоуправление: