Проводимой в Российской Федерации и её субъектах
(на примере города Москвы)
Термин «административная реформа» впервые был употреблен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2001 года, в котором реформа обосновывалась необходимостью осуществления в государстве процесса оптимизации, упорядочивания и приведения в соответствие функций, структуры и штатов Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти.[16]
В нормативных правовых актах указанный термин впервые нашёл свое отражение в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Основной целью реформы было объявлено повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.
В Указе определялись также следующие приоритетные направления административной реформы:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- организационное разделение функций надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[17].
Приведенные выше концептуальные направления административной реформы в части осуществления деятельности по упорядочиванию и исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти нашли своё продолжение в указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором определялась следующая трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти:
- федеральные министерства;
- федеральные службы;
- федеральные агентства.
В основу построения такой системы была заложена типология функций федеральных органов исполнительной власти, определенная в рамках проводимой в стране административной реформы. В указе выделяются четыре группы функций федеральных органов исполнительной власти. Это функции по:
- принятию нормативных правовых актов;
- контролю и надзору;
- управлению государственным имуществом;
- оказанию государственных услуг.
В развитие положений Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. Правительством РФ была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2010 гг., утвержденная распоряжением от 25 октября 2005 № 1789-р.
В Концепции также были определены следующие государственно-правовые механизмы реализации административно-правовой реформы:
- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления[18].
Не смотря на то, что цели, поставленные в данном акте, так и не были до конца реализованы в установленный срок, с 2011 года на основе незавершенных преобразований начинается новый этап реформы, основным направлением которого стало снижение административных барьеров и повышение доступности государственных и муниципальных услуг, которые должны быть достигнуты за счет:
- оптимизации механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
- совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;
- развития механизмов, направленных на управление процессом реализации административной реформы[19].
Таковы основные направления административной реформы, проводимой в Российской Федерации. Однако, реформирование государственного аппарата было бы не полным, если бы оно не затрагивало деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, в связи с чем в рамках в рамках административной реформы особое внимание уделено оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено достаточно много возможностей для самостоятельного определения направлений административной реформы, преобразования аппарата управления, распределения государственных функций между региональными органами исполнительной власти[20].
Особенно показательным в данном случае является опыт нашей столицы – города Москвы, где мероприятия по реализации административной реформы балы начаты еще в 2003 году. С 1 июля 2003 года в Москве был введен режим «одного окна» по приоритетным направлениям основных отраслей городского хозяйства, в том числе в социальной и инвестиционной сферах[21]; режим «одного окна» означал, прежде всего, исключение возможностей необоснованного привлечения граждан, предприятий и организаций к процессу оформления или согласования документов. До 2010 года административная реформа в Москве реализовывалась, главным образом, по двум направлениям – регламентация деятельности органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций по выдаче документов заявителям и создание окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна».
Надо отметить, что фактически до 2008 года координация и контроль за осуществляемыми мероприятиями в рамках московской административной реформы не осуществлялся. В 2008 году был сформирован Комитет государственных услуг города Москвы, на который были возложены функции по координации и развитию административной реформы в городе Москве. Система организации контроля за выполнением мероприятий административной реформы со стороны Комитета государственных услуг носила формальный характер и заключалась в получении и своде информации органов исполнительной власти города Москвы.
Для организации межотраслевого управления ходом административной реформы постановлением Правительства Москвы от 20 октября 2009 № 1146-ПП была создана Комиссия по проведению административной реформы в городе Москве и утверждена Концепция городской целевой программы по административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг. Концепция закрепляла основные направления реформы в городе Москве на указанный период: совершенствование системы предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, в том числе путем регламентации административных процессов и процедур; развитие и совершенствование деятельности городских организаций по принципу «одного окна»; организация предоставления государственных услуг в электронной форме; обеспечение и повышение взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы гражданского общества и местного самоуправления; обеспечение прозрачности деятельности государственных служащих, внедрение системы показателей результативности и эффективности их деятельности; противодействие коррупции[22].
К 2010 году из 45 пунктов федерального плана[23] мероприятий в рамках реформы предусмотренных к реализации субъектами РФ, в городе Москве в полном объеме было реализовано 4 мероприятия, 5 мероприятия находились в стадии реализации, 5 – реализовались частично, 3 – недостаточно, к примеру, такое разделение функций контроля и надзора в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти города Москвы не было реализовано[24].
В 2010 году постановлением Правительства Москвы была утверждена городская целевая программа по административной реформе в Москве на 2011-2013 гг., в которой содержались основные направления реформирования системы управления городом:
- оптимизация полномочий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций;
- оптимизация функций органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций и создание правовых механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику;
- ликвидация экономически и системно необоснованных административных барьеров при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг;
- минимизация количества административных процедур, совершаемых городскими структурами при реализации государственных функций и предоставлении услуг в отношении граждан и бизнеса;
- ограничение вмешательства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства при осуществлении контрольно-надзорной деятельности органами исполнительной власти города Москвы[25].
В 2012 году данное постановление было признанным утратившим силу[26].
Таким образом, можно прийти к неутешительному выводу о том, что в настоящее время в городе Москве отсутствуют какие-либо документы, определяющие правовые, концептуальные основы и процесс проведения административной реформы в городе Москве. В частности, в протоколе заседания Правительственной Комиссии, состоявшегося в августе 2007 г. (представлен в органы исполнительной власти города Москвы письмом от 14 августа 07 N 4-1914446/7), дана критическая оценка результатов административной реформы в городе Москве, основанная, прежде всего, на том, что в Москве не утверждены основополагающие программные документы, в соответствии с которыми можно осуществлять комплексное планирование системы мероприятий по реформированию работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций.
При отсутствии правовых актов города Москвы, регламентирующих концептуальные основы и основные направления проводимой в столице административной реформы, возникают большие сомнения в эффективности деятельности органов исполнительной власти города Москвы по реализации городских государственных программ, регламентирующих, в частности такие административно-правовые направления их реализации как исполнение государственной функции по предоставлению государственных услуг; развитие кадрового потенциала государственной службы города Москвы; повышение открытости и гласности государственной службы города Москвы; совершенствование исполнения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти города Москвы; создание системы оценки результативности деятельности органов исполнительной власти города Москвы; обеспечение условий для получения открытого доступа к информации, находящейся в ведении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы, не относящейся к информации для служебного использования; создание условий для формирования публичной оценки деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы; повышение результативности и ответственности государственных служащих и обеспечение их профессионального роста. Важно отметить, что конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение намеченных мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы[27].
В юридической науке ведутся споры, можно ли назвать указанные выше мероприятия, проводимые в Российской Федерации административной реформой в полном ее смысле.
Следует признать, что до настоящего времени административная реформа так и не приобрела достаточного теоретико-правового обоснования, а некоторые характеризующие её базовые понятия, активно употребляемые в общественно-политической жизни, юридической наукой не сформулированы до конца.
В связи с этим представляется весьма актуальной проблема теоретического обоснования как в целом проводимой на федеральном и региональном уровнях административно-правовой реформы, так и в частности базовых юридических понятий и дефиниций, используемых в региональных и феральных нормативных правовых актах, а именно понятия «административная реформа» и его характерных признаков.