ГЛАВА 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ
Кредит - совершенно иная форма денежных отношений. Нежели государственный бюджет и страхование. Специфика кредита в том, что:
• деньги переходят от плательщика к получателю на возмездной и возвратной основе;
• прямая сделка через определенное время обязательно дополняется обратной сделкой - фигуры плательщика и получателя меняются местами;
• время между прямой и обратной сделкой всегда конечно, и оно устанавливается сторонами сделки;
• право временного владения заемными деньгами продается за деньги - занимаешь одну сумму, возвращаешь ее с процентами;
• заемщик дает кредитору конкретную гарантию возврата заемных денег.
Сущность и функции государственного кредита.Государственный кредит - экономические отношения между государством в лице органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой стороны, когда государство выступает в качестве заемщика, кредитора, гаранта. Если государство приобретает деньги физических и юридических лиц в свое временное владение, то оно выступает как заемщик. Если государство предоставляет деньги физическим и юридическим лицам в их временное владение, то оно выступает как кредитор. Наконец, если государство берет на себя ответственность за исполнение обязательств по возврату денег юридическими и физическими лицами как заемщиками, то оно выступает как гарант. Государство - особый участник экономических отношений. Его масштабы, финансовые возможности, его способность проконтролировать любую сделку, наконец, его умение взыскивать долги - все это определяет специфику государственного кредита по сравнению с обычным частным кредитом:
- обеспечением возвратности государственного займа служат бюджетные доходы государства и принадлежащее ему имущество; поэтому государство - формально самый надежный заемщик (впрочем, некоторые вполне обеспеченные доходами и имуществом государства находят способ отказать своим кредиторам в возврате средств - достаточно вспомнить хотя бы судьбу государственных займов бывшего СССР):
- государственные займы не всегда носят целевой характер: государство позволяет себе не указывать своим кредиторам, на, что конкретно будут направлены их деньги;
- выданные государством кредиты и предоставленные им гарантии являются скрытой формой дополнительных расходов государственного бюджета (невозврат кредита или необходимость реализовать данную гарантию тут же превращают скрытые расходы в явные);
- любые долговые обязательства государства имеют законодательные ограничения по времени погашения, например, долговые обязательства России погашаются в срок до 30 лет (соответствующий федеральный закон был принят еще в 1992 г. вероятно в память о постоянных отсрочках погашения государственных займов в СССР).
В соответствии со своими особенностями, государственный кредит выполняет следующие функции:
· распределительная – на состоит в формировании и использовании централизованных денежных фондов государства. Государственные займы – второй после налогов источник финансирования российского государственного бюджета; отметим, что гораздо разумнее занимать деньги не на текущие, а на капитальные расходы, распределяя эффект кредита и соответствующее долговое бремя между годами и поколениями людей. В ряде случаев государство вынуждено заниматься рефинансированием (размещением новых займов в целях погашения прежних займов; важно, чтобы новые займы по стоимости своего обслуживания были дешевле прежних);
· регулирующая – государственный кредит воздействует на денежное обращение, валютные курсы, процентную ставку на рынке ссудного капитала, а также на занятость и предпринимательскую активность. Это очень мощный инструмент государственной финансовой и экономической политики. Мобилизация денежных сбережений физических и юридических лиц с помощью государственного займа превращает эти сбережения в инвестиционные ресурсы. Тем самым изменяется структура спроса в пользу его увеличения на инвестиционные товары. Но кредит – это палка о двух концах. Занимая все больше и больше, государство поднимает цену кредита, процентную ставку. Происходит искусственный “разогрев” экономики, что рано или поздно чревато кризисным обвалом и снижением деловой активности. Эту науку управления государственным кредитом страны Запада проходили еще в 30-е годы, во времена Великой Депрессии.
В 80-х гг. XX века регулирующая функция государственного кредита раскрылась по-новому: администрация Р. Рейгана прибегла к системе государственного гарантирования развития малого бизнеса. Такая поддержка малых инновационных проектов дала удивительный результат - с одной стороны, каждые 6 из 10 выданных государственных гарантий обернулись потерями бюджетных средств, но остальные дали американской экономике свежую кровь и обеспечили экономический рост вплоть до конца XX века;
· контрольная - эта функция обеспечивает прозрачность самих денежных заимствований, их использования, процентных расчетов и возврата заемных средств. Осуществляя контрольную функцию, государство опирается как на возможности своей бюджетной системы, так и на возможности банковской системы страны.
Государство как заемщик.По договору государственного займа государство как заемщик приобретает во временное владение деньги физических и юридических лиц. Разумеется, государственные займы ничем не отличаются от обычных частных в плане добровольности, участия, неизменности условий займа, гарантий прав кредиторов.
В соответствии с законодательством большинства стран мира, в том числе и России, государственные займы должны оформляться посредством выпуска и реализации специальных долговых государственных ценных бумаг.
Государственные долговые ценные бумаги могут быть классифицированы по нескольким признакам:
· по уровню эмиссии – федеральные и региональные;
· по характеру размещения – внутренние (рублевые) и внешние (валютные);
· по характеру обращения – свободнообращающиеся (для всех заинтересованных физических и юридических лиц) и ограниченно обращающиеся (специально для определенных инвесторов – пенсионных фондов, страховых компаний и др.);
· по срокам – краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (до 30 лет);
· по характеру обеспечения – закладные (под заклад определенного государственного имущества) и беззакладные;
· по характеру выплат дохода – купонные (доходы выплачиваются по предъявлении облигации с отрезными купонами), дисконтные (облигации продаются ниже номинала, а выкупаются назад по номиналу), с выигрышем (синтез займа и лотереи);
· по уровню стабильности выплат – облигации с твердым и плавающим доходом;
· по характеру погашения – с правом долгосрочного погашения или без него.
Выбор той или иной разновидности государственных облигаций – это функция управления государственным кредитом. Выбор производится с учетом обеспечения необходимых макроэкономических показателей, минимальной стоимости обслуживания государственного долга, эффективности использования заемных средств и обеспечения их своевременного возврата. В соответствии с российским законодательством, функции выпуска и регулирования обращения государственных долговых ценных бумаг осуществляет Министерство финансов РФ.
В результате деятельности государства как заемщика образуется государственный долг. В соответствии с Бюджетным Кодексом России государственный долг представляет собой обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами. иностранными государствами, международными организациями. По отношению к государственному долгу действует принцип кредитного суверенитета: Российская Федерация не отвечает по обязательствам своих субъектов, а последние не отвечают по обязательствам Российской Федерации.
Обеспечением государственного долга служит все государственное имущество. Государственный долг - это непрерывный процесс, в котором задолженность прошлых лет отчасти погашается, а отчасти дополняется вновь возникшей задолженностью.
Долговые обязательства государств могут возникать в результате:
· соглашений с кредитными организациями, другими государствами и межгосударственными финансовыми организациями (МВФ, Мировой банк и т.д.);
· эмиссии государственных ценных бумаг;
· реализации договоров о предоставлении государственных гарантий за третьих лиц (если последние не выполняют свои обязательства, то гарантии автоматически превращаются в государственный долг);
· переоформления обязательств третьих лиц в государственный долг (например, как это произошло с обязательствами Внешэкономбанка);
· реструктуризации долговых обязательств прошлых лет или правопреемственности долговых обязательств (как известно. Россия выступила правопреемником по отношению ко всем долговым обязательствам бывшего СССР и всему его зарубежному имуществу).
Министерство финансов РФ ведет учет государственного долга в специальных книгах учета внутреннего и внешнего долга.
В середине 90-х гг. XX столетия в России стала складываться цивилизованная рыночная система государственных заимствований и обслуживания государственного долга. В 1993 г. начался выпуск государственных краткосрочных обязательств (ГКО) - бездокументарных долговых ценных бумаг дисконтного характера со сроком погашения от 3 до 12 месяцев. Для привлечения инвесторов они вначале выпускались в безналоговом режиме, а затем с предоставлением льгот по налогу на доходы. В 1995г. начался выпуск облигаций федерального государственного займа - также бездокументарных ценных бумаг со сроками погашения один год и два года. Параллельно с ними появились документарные (то есть с выдачей сертификатов) облигации государственного сберегательного займа, выпущенные на предъявителя, с ежеквартальной выплатой дохода.
Но один из элементов этой цивилизованной системы заимствования - ГКО - в дальнейшем сыграл роль бомбы замедленного действия, которая взорвала всю систему. Выпуски ГКО изначально строились по принципу финансовой пирамиды: государство предлагало инвесторам обменивать погашаемые бумаги на бумаги новых выпусков, причем круг участников пирамиды постоянно расширялся, а денежные средства, полученные от выпусков ГКО, шли исключительно на финансирование дефицита государственного бюджета, то есть тратились непроизводительно. С каждым новым выпуском ГКО реально полученные от их размещения средства становились все меньше и меньше по сравнению с автоматически возраставшей громадой государственного долга. Российское государство в каком-то смысле повторяло в общегосударственном масштабе печальный опыт пирамиды “МММ”.
Ситуация усугубилась тем, что рынок ГКО с середины 90-х гг. во все большей мере притягивал деньги зарубежных инвесторов. К 1998г. их доля в “пирамиде” ГКО составляла почти 1/3. Именно через них по российским финансам ударил мировой кризис конца 1997г. Зарубежные инвесторы стали уходить с рискованных финансовых рынков, пренебрегая высокой прибылью ради обеспечения ликвидности. Поскольку они приходили на наш рынок, обменивая свою национальную валюту на рубли, их массовый уход означал двойной удар и по рынку ГКО, и по позициям российской национальной валюты. Во-первых, уходя с рынка ГКО, зарубежные инвесторы стремились поскорее избавиться от этих ценных бумаг, что приводило к падению цен на ГКО и обвальному снижению доверия к государственным долговым обязательствам. Во-вторых, реализовав свои вложения в ГКО, зарубежные инвесторы стремились как можно быстрее обменять вырученные рубли на иностранную валюту и уйти с ней из страны. Это привело к резкому росту курса доллара и девальвации рубля осенью 1998г. В итоге рухнули и система государственного заимствования, и национальная валюта.
В августе 1998г. Россия оказалась в фактическом дефолте (т. е. в ситуации неспособности платить по своим обязательствам) и предложила держателям ГКО переоформить их в другие долговые ценные бумаги со сроком погашения до 5 лет, с пониженной процентной ставкой и без корректировок на изменившийся курс рубля. Образно говоря, кредиторам предложили рассчитаться по-большевистски.
История российской пирамиды ГКО дала несколько важных уроков для финансистов всех стран:
· неограниченный рост государственного долга при условии непроизводительного использования заимствованных государством средств неизбежно приводит к обрушиванию всей системы государственных заимствований, потере кредитного доверия со стороны внутренних и внешних инвесторов;
· обрушивание системы государственного заимствования неизбежно вызывает крах банковской системы и дезорганизацию денежных расчетов. Спустя 3 года после финансового кризиса российская банковская система не смогла восстановить свою кредитную функцию, а расчеты проводятся преимущественно по бартерной схеме или при посредстве денежных суррогатов (векселей и др.);
· попытка использовать для государственных заимствований спекулятивные потоки “горячих” долларов приводит к импорту финансового хаоса и потере управляемости национальной финансовой системы.
Государство как кредитор и гарант.Бюджетный кодекс России определяет государственную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которых РФ или субъект Федерации дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дана гарантия, своего обязательства перед третьими лицами (полностью или частично). Предоставление государственных гарантий производится на конкурсной основе.
Рис.3. Схема предоставления гарантии
Приведенная схема позволяет определить экономический смысл гарантии - подкрепление обязательств лица, получившего гарантию. Гарант готов взять на себя эти обязательства полностью или дополнить их исполнение своими средствами. Как говорят юристы, гарант несет субсидиарную (дополняющую) ответственность по обязательствам гарантируемого лица.
Верхние пределы предоставляемых государством гарантий ежегодно устанавливаются при принятии закона о федеральном бюджете и региональных законов о бюджетах субъектов Федерации. При этом общая сумма утвержденных законом гарантий в валюте включается в состав государственного внешнего долга, а общая сумма гарантий в рублях - в состав государственного внутреннего долга.
Государственные гарантии не выдаются:
· при наличии задолженности по платежам в государственный бюджет и внебюджетные фонды;
· предприятиям и организациям с неблагополучным финансовым состоянием.
Проводя внутреннюю и внешнюю экономическую политику, государство постоянно выступает в роли кредитора. Предоставление государственных кредитов является средством оживления национальной экономики и инструментом активизации внешнеэкономической деятельности. Россия в этом плане занимает особое положение. Ее позиция как международного кредитора практически полностью унаследована от бывшего СССР. Кредиты, выданные Советским Союзом, оцениваются от 100 до 150 млрд. долларов. Такой разнобой в оценках свидетельствует об отсутствии во многих случаях правильно оформленных кредитных обязательств, двусторонних актов сверки расчетов между странами. Но это еще полбеды. Главная беда в том, что практически все долги бывшему СССР числятся за странами, которые занимают в международном кредитном рейтинге последние места. Это Ангола, Афганистан, Куба, Сирия, Ливия и т.п. Они либо являются фактическими банкротами (в строгом смысле понятие государство-банкрот не используется), либо относятся к числу стран-изгоев (например Ливия. Ирак). Долги этих стран трудно или невозможно продать, зачесть, обменять, хотя такое право у России формально появилось - в 1998 г. она стала членом Парижского клуба стран-кредиторов.
После 1991 г. Россия кредитует только ближних соседей по СНГ, причем предоставляются чисто технические кредиты, необходимые для оживления взаимных поставок товаров и услуг. Предельный размер государственных кредитов зарубежным странам, конкретная программа их предоставления, схема погашения и выплаты процентов по кредитам принимаются в составе закона о федеральном бюджете.
Иная ситуация с предоставлением внутренних кредитов. Здесь активно применяются два вида кредитных инструментов:
· бюджетные ссуды - нижестоящим (региональным или муниципальным) бюджетам на срок более 6 месяцев;
· бюджетные кредиты - юридическим лицам на возвратной и платной основе (то есть с начислением процентов).
Внутренними заемщиками средств государственного бюджета являются:
· бюджетные учреждения (у них нет права получать коммерческие кредиты);
· унитарные государственные и муниципальные предприятия;
· другие юридические лица.
Бюджетные кредиты выдаются только под банковские гарантии, залог имущества или под поручительство надежных в финансовом отношении юридических лиц.
Бюджетные кредиты предоставляются на конкурсной основе по следующей схеме: Министерство финансов при подготовке проекта государственного бюджета передает Министерству экономики лимит бюджетных кредитов; в свою очередь Министерство экономики объявляет и проводит инвестиционный конкурс проектов, на реализацию которых необходимы бюджетные кредиты. Победители конкурсов получают право доступа к бюджетному кредитованию. Отметим, что каждый претендент на получение бюджетных кредитов должен покрыть собственными средствами не менее 60% всей стоимости инвестиционного проекта. Чужие деньги приходят только туда, где эффективно используются собственные средства. Исключение делается только для социальных (некоммерческих) проектов, которые могут на 100% кредитоваться из бюджета.
Займы территорий.Субъекты Федерации - такие же участники кредитных отношений, как и федеральный центр, предприятия и организации, физические лица. Кризисная ситуация сужает возможности региональных бюджетов в деле кредитования предприятий и вместе с тем увеличивает потребности регионов в привлечении заемных средств. Российское законодательство позволяет субъектам Федерации использовать следующие формы привлечения заемных средств:
· получение ссуд из вышестоящего (федерального) бюджета;
· выпуск облигационных региональных займов строго на инвестиционные цели;
· привлечение кредитов коммерческих банков.
Займы территорий в ряде случаев привели к созданию масштабной задолженности региональных бюджетов; при этом заемные средства используются на случайные цели, распыляются. В середине 90-х гг. руководители некоторых регионов России использовали займы территорий для содержания футбольных клубов, строительства международных шахматных центров, реконструкции правительственных зданий и т.д. Подобное использование заемных средств при безграничном заимствовании в принципе может привести регионы - субъекты Федерации к фактическому банкротству. Поэтому Бюджетный кодекс России устанавливает следующие ограничения для займов территорий:
· предельный объем государственного долга субъекта РФ (или муниципального образования) не может превышать размер доходов соответствующего бюджета без учета получаемой им финансовой помощи из бюджетов других уровней;
· предельный объем заемных средств на финансирование дефицита регионального бюджета не может превышать 30% доходов текущего финансового года без учета финансовой помощи, по с учетом заемных средств, привлеченных в текущем году;
· предельный объем расходов не обслуживание регионального государственного долга не должен превышать 15% всех расходов регионального бюджета.
Если эти требования нарушаются, то Бюджетный Кодекс России предусматривает введение специальных режимов:
· ревизию регионального бюджета (КРУ Министерства финансов);
· передачу исполнения регионального бюджета под контроль Министерства финансов России (то есть введение внешнего финансового управления).
Конвертация государственного долга.После финансового кризиса 1998г. многие регионы-субъекты Федерации не смогли возвратить бюджетные ссуды, взятые из федерального бюджета. Именно тогда родилась идея переоформления региональных долгов в ценные бумаги субъектов Федерации с их последующей реализацией по рыночным ценам, В дальнейшем ряд регионов (в том числе Краснодарский край) попытались рассчитаться по своим долгам перед РАО “Газпром” акциями расположенных на территории субъектов-должников открытых акционерных обществ. РАО “Газпром” проявило интерес к этому предложению, поскольку давно стремилось сформировать у себя контрольные пакеты акций региональных и муниципальных предприятий газообеспечения.
Наконец, в 2000г. Россия обратилась к своим крупнейшим кредиторам с предложением превратить (конвертировать) российский государственный долг в пакеты акций и доли уставного капитала ряда российских предприятий, имеющих государственную долю в своем уставном капитале. В дальнейшем эти пакеты акций и доли капитала были бы переданы крупнейшим государствам-кредиторам России (Германии, Великобритании, Франции, США, Японии).
Независимо от того, будет принято это предложение или нет, оно позволяет понять экономический смысл управления государственным долгом. Государственный долг не должен застывать, консервироваться. Движение государственного долга, его перевод из одной формы в другую позволяет найти устраивающий должника и кредитора способ расчета по долгу.