Система местного самоуправления в Российской Федерации: правовые и территориальные основы. Органы местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией РФ на всей территории страны.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция РФ; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ; федеральные конституционные законы; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; иные нормативные правовые акты РФ издаваемые в соответствии с федеральными законами (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований; решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; иные муниципальные правовые акты.
Один из наиболее важных нормативно-правовых актов в сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 года. Данный документ содержит ряд положений, которые нашли отражение в законодательстве РФ, например, признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона; изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путем референдума; право на судебную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.
Важнейшей правовой основой местного самоуправления является Конституция Российской Федерации, в которой закреплены начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества. Конституция РФ утверждает местное самоуправление как одну из форм осуществления народовластия, обеспечивает признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственную гарантию и судебную защиту местного самоуправления.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, получили развитие в Федеральном законе №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, принимают законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе.
К общим принципам организации местного самоуправления относятся:
- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- законность в организации и деятельности местного самоуправления;
- гласность деятельности местного самоуправления;
- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
- государственные гарантии местного самоуправления.
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, по мнению Л. Велихова, являются:
- различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
- разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
- территориально ограниченный выборный принцип.
Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования. В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях (131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»):
- сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение – городское или сельское поселение;
- муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума, выборов), через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, форма народовластия.
Согласно 131-ФЗ, формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования; сход граждан и др.
В качестве форм участия населения в осуществлении местного самоуправления законом предусмотрены правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, наказы избирателей и др.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно ст. 2, 131-ФЗ, органами местного самоуправленияпризнаютсяизбираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным требованием является наличие выборного органа местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, представляющий интересы местного сообщества и наделенный правом принимать от своего имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган составляют депутаты, которые избираются населением муниципального образования путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав данного органы и его полномочия определяются уставом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В компетенции этого выборного органа находятся:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Высшим должностным лицом муниципального образования являетсяглава муниципального образования.Он наделяется уставом муниципального образования определенными полномочиями в рамках вопросов местного значения. Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Местная администрация– исполнительный орган муниципального образования, наделяемый уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В свою очередь, органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления, а также основания и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляет Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В табл. 4 в качестве примера, представлены вопросы местного значения городского округа по сферам жизнедеятельности.
Таблица – 4. Вопросы местного значения городского округа по сферам жизнедеятельности (ст. 16 № 131-ФЗ)
| Экономика | 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за его исполнением; 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; 22) формирование и содержание муниципального архива; 33) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства |
| Социальная сфера | 13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; 14) организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа; 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; 17.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе; 18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; 19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа; 20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; 21) опека и попечительство; 30) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа; 34) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе |
| Землепользование и градостроительство | 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; 26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; 26.1) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»; 27) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 35) расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством |
| ЖКХ и транспорт | 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа |
| Защита населения от чрезвычайных ситуаций | 7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; 9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией; 10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; 11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; 28) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; 29) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа; 31) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; 32) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; 37) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка |
В соответствии со ст.5,6 №131-ФЗ полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в части местного самоуправления, связанные с:
- организацией местного самоуправления в РФ и ее субъектах;
- правами, обязанностями и ответственностью федеральных и региональных органов государственной власти и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- правами, обязанностями и ответственностью граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- правами, обязанностями и ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.
Необходимо отметить, что объем и содержание полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления является разным и зависит от определенных предметов ведения РФ и субъектов РФ.
В свою очередь наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями может осуществляться в форме передачи и делегирования. Передача подразумевает исключение полномочия государственного органа из его компетенции и включение этого полномочия в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование не предполагает исключения полномочия государственного органа из его компетенций, право решения какого-либо вопроса передается органам местного самоуправления.
Процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями должен соответствовать требованиям, определенным в ст.19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:
- осуществляется только в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ, но при условии, что второй не противоречит первому по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;
- распространяется только на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ;
- может предусматривать неограниченный либо определенный срок действия;
- предусматривает финансовое обеспечение только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а также право органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий;
- соответствующие положения федеральных законов, законов субъектов РФ вводятся в действие ежегодно соответствующими законами о бюджете на очередной финансовый год при условии, если в них предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий;
- признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ указанным требованиям является основанием для отказа от исполнения данных полномочий.
Также в данной статье определены требования, предъявляемые к законам, наделяющим органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы должны устанавливать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются такими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, органов государственной власти при их осуществлении;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления государственных полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления таких полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением таких полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В ст.20 данного закона изложены требования, предъявляемые к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
1. При ее осуществлении в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции органы государственной власти вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
2. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21, 131-ФЗ) предусматривает:
- право органов государственной власти контролировать использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
- обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением таких полномочий;
- право уполномоченных государственных органов давать обязательные для исполнения письменные предписания органам и должностным лицам местного самоуправления по устранению нарушений, выявленных в процессе исполнения теми государственных полномочий. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.