Контроль, інституціалізований за гілками державної влади
Контроль, інституціалізований за гілками державної влади, представлений:
· парламентським контролем;
· судовим (у тому числі конституційним) контролем;
· контролем органів виконавчої влади.
Здійснення парламентського контролю забезпечує Верховна Рада України.
Об'єктом парламентського контролю виступає діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних форм власності.
Народні депутати України реалізують функції парламентського контролю безпосередньо на основі Конституції України та Закону України "Про статус народного депутата України".
Основними повноваженнями народного депутата України, які безпосередньо пов'язані зі здійсненням Верховною Радою України функції парламентського контролю, є: право на запит і звернення, право порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій, стосовно яких є відомості про порушення ними чинного законодавства, про проведення парламентських слухань, депутатських розслідувань з будь-якого питання тощо. В межах здійснення контрольних повноважень парламентарі реалізують своє право ставити питання про недовіру складу органів, утворених Верховною Радою, а також посадовим особам, яких обрано, призначено або затверджено Верховною Радою.
Здійснення контрольної функції народними депутатами України пов'язане з реалізацією одного з найважливіших їх прав, яким є право законодавчої ініціативи у Верховній Раді. Реалізуючи право законодавчої ініціативи, народний депутат здійснює роботу з виявлення прогалин у законодавстві, невідповідностей між законами України та іншими нормативно-правовими актами і вживає заходи щодо розв'язання визначених проблем.
Конституція України закріпила такий класичний інструмент парламентського контролю, як депутатський запит. Народний депутат України за ст. 86 має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України незалежно від їх підпорядкування та форм власності. Депутатському запитові кореспондує обов'язок відповідних керівників повідомляти народному депутатові результати розгляду його запитів.
У складі парламенту — Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина України.
Важливим органом парламентського контролю є Рахункова палата, яка здійснює контроль використання коштів Державного бюджету України відповідно до законів "Про Державний бюджет України" та "Про Рахункову палату".
Згідно з Конституцією до відання Верховної Ради належить здійснення контролю виконання державного бюджету та контролю діяльності Кабінету Міністрів.
Судовий контроль в Україні здійснює система судів загальної і спеціальної юрисдикції.
Мета судового контролю полягає в забезпеченні захисту передбачених Конституцією прав та свобод людини і громадянина.
Об'єктом судового контролю є всі правовідносини, що виникають у державі.
Суди загальної юрисдикції забезпечують контроль за дотриманням прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ. Їх система будується за принципами територіальності та спеціалізації.
Систему судів загальної юрисдикції становлять: місцеві суди, апеляційні суди, Апеляційний Суд України, вищі спеціалізовані суди, Верховний Суд України.
Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України.
Спеціалізованими судами є господарські, адміністративні та інші суди. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є Вищий Господарський Суд України, Вищий Адміністративний Суд України, а також інші відповідні вищі спеціалізовані суди, що утворюються Президентом України в порядку, встановленому законодавством.
Цілями контролю в системі виконавчої влади є забезпечення законності функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, бюджетних установ і організацій, суб'єктів господарювання всіх форм власності в різних галузях, сферах і видах діяльності.
Об'єктами контролю органів виконавчої влади є матеріальні, трудові, фінансові ресурси, господарська діяльність, творча діяльність, управлінські рішення.
Міністерства здійснюють внутрішньовідомчий контроль за діяльністю підпорядкованих підрозділів, або контроль у сфері реалізації, закріплених за ними функцій.
Центральне місце у здійсненні позавідомчого контролю належить державним службам (комітетам) та центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом. Для них характерний контроль з окремих функцій і щодо непідпорядкованих в адміністративному порядку органів і організацій.
До цієї групи суб'єктів контролю слід віднести Антимонопольний комітет України. Це державний орган, зобов'язаний забезпечувати згідно зі своєю компетенцією контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємств і споживачів від його порушення, сприяння розвиткові добросовісної конкуренції в усіх сферах економіки.
До органів з функціями міжгалузевого контролю належать Державна служба технічного регулювання України, Державна інспекція України з питань праці, органи статистики, органи з питань безпеки життєдіяльності населення.
Важливе місце в контрольній діяльності органів виконавчої влади посідає фінансовий контроль, який поширюється на всі галузі та сфери державного управління. Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами.
В основу фінансового контролю покладено дотримання принципів своєчасних надходжень у державний бюджет, цільове використання і повернення у встановлені терміни кредитів, раціональне витрачання коштів і матеріальних цінностей та їх зберігання.
Суб'єкти фінансового контролю: Національний банк України, Рахункова палата, Державна податкова служба України, Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, Антимонопольний комітет України, Пенсійний фонд України, Державна митна служба України.
Громадський контроль
Громадський контроль — один з видів соціального контролю, який здійснюється об'єднаннями громадян та самими громадянами. Він є важливою формою реалізації демократії і способом залучення населення до управління суспільством та державою.
Згідно зі ст. 38 Конституції України "громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування".
Суб'єктами громадського контролю є громадські об'єднання і політичні партії, професійні спілки, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також окремі громадяни.
Усі суб'єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави. Їх контрольні повноваження зазвичай не мають юридично владного змісту, а рішення за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.
Характерною рисою громадського контролю є запобігання порушенням у сфері державного управління за допомогою засобів суспільного впливу.
Об'єктом громадського контролю є діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а також поведінка окремих громадян.
Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують через різноманітні громадські об'єднання, що створюються на основі Закону України "Про об'єднання громадян".
Об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) об'єднання громадян відповідно до Закону України "Про об'єднання громадян" визнається політичною партією або громадською організацією.
Профспілки як впливова громадська організація здійснюють громадський контроль через свої комітети, різноманітні контрольні комісії, збори первинних організацій за виконанням колективних договорів, дотриманням санітарних умов і техніки безпеки на виробництві, вимог трудового законодавства, законодавчих та нормативних актів з питань соціального захисту.
Закон України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 р. надає право об'єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів; проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торговельного та інших видів обслуговування, застосування цін; вносити в правоохоронні органи та органи державного управління матеріали про притягнення до відповідальності осіб, винних у випуску та реалізації неякісної продукції, тощо.
Представників деяких громадських угруповань наділено правом складати протоколи про адміністративні правопорушення. Це народні дружинники, громадські мисливські, лісові інспектори, інспектори рибоохорони та ін., які мають повноваження здійснювати перевірку додержання законодавства у відповідних сферах діяльності.
Основним методом громадського контролю є перевірка виконання вимог чинного законодавства та прийнятих рішень на підконтрольних об'єктах. Вона може здійснюватись як самостійно, так і разом з органами державного контролю.
До основних елементів громадсько-контрольної системи за владою можна віднести такі:
· спостережні групи та організації, зорієнтовані на проведення моніторингу взаємовідносин громадян з державними інституціями;
· розвиток практик незалежних громадських експертиз владних політичних та економічних стратегій, рішень та контроль за їх реалізацією;
· громадський моніторинг підготовки та виконання рішень органами влади, надання останнім експертних пропозицій;
· активну позицію засобів масової інформації у питаннях представлення і відстоювання суспільних інтересів.
Основою розвитку і функціонування системи громадського контролю є відкритість і прозорість діяльності органів публічної влади. Відкритість державної влади випливає з конституційного проголошення в Україні права громадян брати участь в управлінні суспільними справами.
Прозорість влади означає її чесність та відвертість, відповідальність, підзвітність та підконтрольність громадськості, прогнозованість, адекватність суспільним реаліям, чутливість до альтернатив розвитку політики, уважну до різних позицій громадян, що організовує процес прийняття рішень за участю громадян.
20. Соціальна ефективність державного управління
Ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення.
Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.
Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, має комплексний характер.
Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:
• загальну соціальну ефективність державного управління;
• ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управ-ління;
• ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.
До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:
1) рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами;
2) темпи і масштаби приросту національного багатства;
3) рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;
4) впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом.
Зусиллями держави повинні забезпечуватися: економічна безпека, внут-рішньополітична безпека, соціальна безпека громадян.
Для оцінки ефективності державного управління в країнах світу Світо-вим банком використовуються такі критерії:
• врахування думки населення (свобода слова, свобода об'єднань, наявність вільних ЗМІ) і підзвітність державних органів;
• політична стабільність і відсутність насилля;
• ефективність роботи уряду;
• якість законодавства;
• верховенство закону;
• боротьба з корупцією.
Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління характеризує якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування:
1) цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи;
2) витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій;
3) стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур (практика управлінської поведінки конкретних посадових осіб);
4) складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок (організаційна структура);
5) загальні (сукупні — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін.) витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи.
Критерії ефективності діяльності управлінських органів і посадових осіб:
1) ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у їхньому правовому статусі;
2) законність рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб;
3) реальність управлінських впливів;
4) зміст управлінських актів з погляду відображення в них запитів і по-треб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток;
5) характер і обсяг взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами;
6) міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави як похідної іміджу влади;
7) правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається орга-нами та їх посадовими особами;
8) морально-ідеологічний вплив управлінської діяльності на "зовнішнє" середовище, на людей;
9) сумісність державних органів з управлінською системою;
10) якість надання адміністративних послуг.
У свою чергу критеріями оцінки якості надання адміністративної послуги є показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів одержувача, професійність діяльності адміністративних органів: результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до одержувача, професійність.
Ефективність державного органу доцільно також розглядати з огляду на такі її види, як індивідуальна, групова, організаційна.
Індивідуальна ефективність - знаходиться на базовому рівні організації і відображає рівень виконання завдань конкретними працівниками організації. До факторів індивідуальної ефективності належать: знання, вміння, здібності, ставлення до праці, мотивація, мо-ральність, стрес, відповідальність, ініціативність.
Групова ефективність - є або простою сумою внесків всіх членів групи, або виступає наслідком реалізації принципу синергізму (це дещо більше, ніж сума окремих внесків, внаслідок спільних дій і узгодженого з іншими внеску кожного з учасників колективної діяльності). Групова ефективність визначається такими факторами: взаємодія; розподіл обов'язків і повноважень; лідерство; владні відносини, норми поведінки; ролі; статус; структура.
Організаційна ефективність - включає індивідуальну і групову ефективність, однак перевищує їх суму за рахунок синергічних ефектів. Визначальними факторами організаційної ефективності є зовнішні умови, обрана стратегія, технології, що використовуються, організаційна структура, організаційна культура, процеси.
Можна визначити такі канали аналізу й оцінки державного управління:
• суспільні інститути: громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури;
• звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб;
• масові обговорення і голосування (референдуми) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів;
• громадська думка - здійснюється зіставлення, порівняння рівня і результатів управління з потребами й інтересами, ідеалами й очікуваннями людей;
• засоби масової інформації (телебачення, радіо, преса);
• звернення громадян - структура і зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображають життя людей.
21. Конституція України про гілки влади в Україні
Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. З принципу поділу влади випливає, що Верховна Рада не розглядається як орган вищого рівня щодо інших органів державної влади та щодо органів місцевого самоврядування. Вплив Верховної Ради на їхню діяльність здійснюється виключно шляхом прийняття відповідних законів, обов'язкових для всіх суб'єктів на території України.
Верховна Рада України складається з однієї палати, обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. До складу Верховної Ради України входять 450 народних депутатів України, якими можуть бути лише громадяни України, що на час виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом п'яти років.
Для керівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради.
За Верховною Радою закріплено повноваження, пов'язані з:
• прийняттям законів, визначенням засад політики держави та програм суспільного розвитку;
• внесенням змін до Конституції України;
• визначенням взаємовідносин Верховної Ради і Президента України;
• формуванням інших державних органів;
• організацією адміністративно-територіального устрою країни;
• здійсненням зовнішніх функцій держави і затвердженням бюджету та контролем його виконання.
Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами. Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адмі-ністративний апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада, яка завжди розглядалась як вторинна щодо законодавчої, в умовах демократичної правової держави перетворюється на рівноцінну із законодавчою та судовою владами гілку.
Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входять міністерства, державні служби (державні комітети) та ЦОВВ зі спеціальним статусом.
Наступним організаційно-правовим рівнем органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Функції виконавчої влади також здійснюють місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ.
Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різними за своєю компетентністю та юрисдикцією. Система судів загальної юрисдикції забезпе-чує захист прав і свобод громадян через розгляд цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ. До судів спеціальної юрисдикції належать військові, арбітражні (господарські) суди.
До судової гілки влади як її самостійний суб'єкт входить Конституційний Суд України. Він є єдиним органом конституційної юрисдикції, що вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Судову владу, єдину з гілок влади в Україні, держава наділила правом використовувати примусові повноваження державної влади.
Поділ влади в Україні означає, що вона структурується за:
1) функціональною ознакою - поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, правозастосування та правосуддя;
2) суб'єктною ознакою - означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.
Принцип поділу державної влади не суперечить її єдності. Він заперечує одновладність. Єдність влади передбачає узгоджену і ділову співпрацю всіх гілок влади, недопущення зосередження всієї повноти влади в якій-небудь з них.
22. Верховна Рада та державне управління
Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління (політична компетенція державного управління) різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.
За результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій депутатських фракцій, протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових чи позачергових виборів Верховної Ради України, формується коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді. До неї входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до Конституції пропонує кандидатури до складу Кабінету Міністрів України.
У процесі вироблення і реалізації державно-управлінських механізмів Верховна Рада України забезпечує реалізацію таких основних функцій:
• законодавчо-нормотворчої функції – її зміст полягає у: внесенні змін до Конституції України; прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх та-кими, що втратили юридичну силу, призупиненні їх дії чи скасуванні;
• установчої функції – її сутність виражається у: призначенні всеукраїнського референдуму; встановленні державних символів України; визначенні основ безпосередньої демократії і принципів функціонування місцевого самоврядування; прийнятті рішень з питань адміністративно-територіального устрою; затвердженні загальнодержавних програм розвитку, охорони довкілля; розгляді і прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; призначенні чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування;
• організаційної функції – яка зводиться до:
— створення парламентських структур. З метою здійснення законо-проектної роботи утворюються комітети Верховної Ради України, які працюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже існуючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії. За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що стосуються інтересів усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії. У структурі Верховної Ради функціонує Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;
— участі у формуванні органів виконавчої і судової влади;
— вирішення питань кадрового забезпечення владних структур, а саме призначення на посаду за поданням Президента України: Прем'єр-міністра України, міністра оборони, міністра закордонних справ; призначення на посади та звільнення з посад за поданням Президента України: голови Служби безпеки України, голови правління Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії; призначення на посади та звільнення з посад за поданням Прем'єр-міністра України: інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету, голови Фонду державного майна, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення; надання згоди про призначення на посаду та звільнення з посади Президентом Генерального прокурора України; призначення на посади та звільнення з посад: керівника апарату Верховної Ради України, голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, половини складу Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення, половини складу ради Національного банку, третини складу Конституційного Суду України; вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України.
• контрольної функції - полягає у здійсненні:
— контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням;
— контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина;
— контролю за діяльністю Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
— контролю за діяльністю органів державної влади (контролює діяльність органів прокуратури, Кабінету Міністрів України);
— контролю за діяльністю Президента, що здійснюється через такі процедури: прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка попередньо підтримана не менш ніж однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішню і зовнішню обстановку в державі; вирішення питань дострокового припинення повноважень Президента України; ініціювання процедури імпічменту Президента не менше, як трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради України якому передує парламентське розслідування.
• регулятивної функції - полягає в правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади та їх відносин з іншими державними й недержавними інститутами та громадянами за допомогою Конституції і законів України.
До повноважень Верховної Ради належать також визначення відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.