ТЕМА № 3. «Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного права».
Гетманець О.П., доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри правового забезпечення господарської діяльності Ф № 6 ХНУВС
Розробник: Панова І.В., – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016 рік
© Панова І.В., 2016
© Харківський національний університет внутрішніх справ, 2016
ТЕМА № 3. «Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування як суб’єкти адміністративного права».
Навчальні та виховні цілі: з’ясовується поняття органу виконавчої влади, його ознаки. Правовий стан органу виконавчої влади. Компетенція, підвідомчість і повноваження. Види органів виконавчої влади. Організаційна структура і штати органів виконавчої влади.
Вищі і центральні органи виконавчої влади. Порядок формування, склад і компетенція Кабінету Міністрів України. Загальні функції і система міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим.
Місцеві органи виконавчої влади. Порядок утворення та система місцевих державних адміністрацій. Структура та основи компетенції місцевих державних адміністрацій. Правовий стан територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, не підпорядкованих місцевим адміністраціям.
Функції публічного управління, які покладаються на органи місцевого самоврядування. Основи взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Час: 2 години.
Навчальні питання:
1. Поняття і сутність виконавчої влади в контексті теорії «розподілу влад».
2. Перспективи розвитку системи органів виконавчої влади на сучасному етапі.
3. Механізм реалізації адміністративно-правового статусу Кабінету Міністрів України.
4. Правові засади діяльності центральних органів виконавчої влади.
5. Удосконалення правового статусу територіальних підрозділів міністерств та інших органів виконавчої влади.
Висновки
Рекомендована література:
Нормативно-правові акти:
1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Про Кабінет Міністрів : закон України від 04 бер. 2011 р. № 9 // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – Ст. 58.
3. Про центральні органи виконавчої влади: закон України від 17 бер. 2011 р. № 3166-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 38. – Ст.385.
4. Про місцеві державні адміністрації : закон України від 09 квіт. 1999 р. № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 31-32. – Ст.263.
5. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 // Офіційний вісник України. – від 03.08.2007. – № 54. – Ст. 2180.
6. Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації : Постанова Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. № 2263 // Офіційний вісник України. – від 31.12.1999 р. – № 50. – стор. 77.
7. Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 р. № 606 // Офіційний вісник України від 13.07.2012. – № 50. стор. 496. – Ст. 1984.
8. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій : Постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2005 р. № 179 // Офіційний вісник України від 01.04.2005. – № 11. стор. 17. – Ст. 522.
Навчальна та наукова література:
1. Адміністративне право України : законодавчі визначення [Текст] : слов.-довід. / Ін-т права ім. В. Сташиса Клас. приват. ун-ту ; [уклад. : Р. А. Калюжний, С. В. Пєтков]. - Запоріжжя : КПУ, 2009. - 218 с.
2. Адміністративне право [Текст] : підруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький ; за заг. ред. : Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Зуй ; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. - Х. : Право, 2010. - 624 с.
3. Адміністративне право України в сучасних умовах (виклики початку ХХІ століття) [Текст] : монографія / [В. В. Галунько, В. І. Олефір, М. П. Пихтін та ін.] ; Херсон. юрид. ін-т Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Херсон : Херсон. міська друк., 2010. - 376 с.
4. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст] : підруч. [для юрид. спец. вищ. навч. закл.]: У 2 т. / [В.Б.Авер'янов, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк та ін.; Відп. ред.: В.Б.Авер'янов]; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. - К. : Юридична думка, 2004 - Т. 1 : Загальна частина. - 2004. - 583 с.
5. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст] : підруч. для студ. юр. спец. вищ. навч. закладів : у 2 т. / Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького ; редкол. : В. Б. Авер'янов (голова) та ін. - К. : Юридична думка, 2009 - .
Т. 2 : Особлива частина / В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, І. А. Грицяк та ін. - 2009. - 600 с.
6. Адміністративне право України. Збірник основних питань та відповідей (загальна частина) [Текст] : навч. посіб. / В. І. Загуменник, В. В. Проценко ; під заг. ред., [передм.] Крупчана О. Д. - Бендери ; Київ : Поліграфіст, 2012. - 443 с.
7. Адміністративне право України. Академічний курс [Текст] : підручник / Т. О. Коломоєць. - К. : Юрінком Інтер, 2011. - 574 с.
8. Авер’янов В. Б. Виконавча влада і державний контроль / В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко – К.: Вища шк. права при Ін-ті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. – 48 с.
9. Європейські принципи адміністративного права [Текст] : монографія / А. А. Пухтецька ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : Ін-т держави і права, 2012. - 236 с.
10. Система адміністративного права України [Текст] : монографія / Р. С. Мельник. - Х. : ХНУВС, 2010. - 397 с.
11. Виконавча влада і адміністративне право [Текст] : сборник научных трудов / [В. Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Н.В. Кізіма та ін.]; За заг. ред. В. Б. Авер'янова ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : Ін Юре, 2002. - 667 с.
12. Теоретичні засади формування правової культури в системі місцевих органів виконавчої влади України [Текст] : автореферат дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.01 / Г. С. Хаварівська ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Львів. регіон. ін-т держ. упр. - Львів : [б. и.], 2011. - 20 с.
13. Підзвітність в системі органів виконавчої влади : організаційно-правові проблеми [Текст] : автореферат дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / О. М. Синкова ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : [б. и.], 2011. - 32 с.
14. Організаційно-економічний механізм реформування центральних органів виконавчої влади в Україні [Текст] : автореферат дис. ... канд. екон. наук : 08.00.03 / Н. Г. Шангіна ; Н.-д. екон. ін-т. - К. : [б. и.], 2010. - 19 с.
15. Механізм координації у системі органів виконавчої влади [Текст] : автореферат дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / І. І. Ісаєнко ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Одес. регіон. ін-т держ. упр. - Одеса : [б. и.], 2010. - 20 с.
16. Підзвітність в органах виконавчої влади : організаційно-правові аспекти [Текст] : монографія / О. М. Синкова ; Донец. нац. ун-т. - Донецьк : Юго-Восток, 2010. - 334 с.
17. Органи виконавчої влади : питання компетенції [Текст] : монографія / О. Д. Крупчан ; Держ. вищ. навч. закл. "Київ. нац. екон. ун-т ім. В. Гетьмана", Нац. акад. прав. наук України, Н.-д. ін-т приват. права і підприємництва. - К. : КНЕУ, 2012. - 255 с.
18. Державний фінансовий контроль центральних органів виконавчої влади [Текст] : автореферат дис. ... канд. екон. наук : 08.00.08 / Ю. В. Табенська ; Київ. нац. торг.-екон. ун-т. - Київ : [б. и.], 2013. - 20 с.
19. Реформування органів виконавчої влади в Україні : теоретико-організаційні питання [Текст] : автореферат дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.01 / І. О. Кульчій ; Ін-т законодавства Верх. Ради України. - К. : [б. и.], 2012. - 20 с.
20. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні / В. М. Гаращук ; [худож.-оформлювач О. Агєєв]. – Х. : Фоліо, 2002. – 176 с.
21. Організаційно-правові засади державного контролю у сфері виконавчої влади [Текст] : автореферат дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / А. Й. Присяжнюк ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х. : [б. и.], 2012. - 40 с.
22. Система органів виконавчої влади України : правові проблеми удосконалення організації та діяльності [Текст] : наук. доп. від. пробл. держ. упр. та адм. права (за результатами дослідж. план. теми) / Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України ; [підгот. : О. Ф. Андрійко, В. П. Нагребельний, Л. Є. Кисіль та ін.] ; за заг. ред. : О. Ф. Андрійко. - К. : Ін-т держави і права, 2011. - 55 с.
23. Організаційно-правові засади державного контролю у сфері виконавчої влади [Текст] : монографія / А. Й. Присяжнюк ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х. : Золота миля, 2012. - 397 с.
24. Центральні органи виконавчої влади України: нормативно-правове регулювання [Текст] : сборник научных трудов / Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; [Упоряд. О.І.Сушинський]. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2003. - 101 с
25. Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. / Львів. регіон. ін-т держ. упр. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України ; [за заг. ред. : А. О. Чемерис]. - Львів : ЛРІДУ УАДУ, 2002 - .
Вип. 1/2. - 2002. - 263 с.
26. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади [Текст] : автореф. дис. ...канд. юрид. наук : 12.00.07 / Н.О.Армаш ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. - К. : [б. и.], 2005. - 18 c.
27. Міністерства в системі органів виконавчої влади України [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / П. В. Кикоть ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : [б. и.], 2002. - 16 с.
28. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі : теорія і практика [Текст] / А. А. Коваленко ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. - К. : Ін-т держави і права, 2002. - 508 с.
29. Механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади [Текст] : автореферат дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / С. Г. Давтян ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харк. регіон. ін-т держ. упр. - Х. : [б. и.], 2008. - 20 с.
30. Побудова системи управління якістю в діяльності органів виконавчої влади регіонів [Текст] : монографія / Афанасьєв М. В., Шемаєва Л. Г., Аведян Л. Й. та ін. - Х. : ХНЕУ, 2008. - 471 с.
31. Організація контролю за виконанням нормативно-правових актів в органах виконавчої влади [Текст] : автореф. дис. ... канд. наук з держ. управл. : 25.00.02 / В.П.Писаренко ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харк. регіон. ін-т держ. упр. - Х. : [б. и.], 2007. - 19 с.
32. Керівник органу виконавчої влади: адміністративно-правовий статус [Текст] : монографія / Н.О. Армаш ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, Гуманіт. ун-т "ЗІДМУ". - Запоріжжя : ЗІДМУ, 2006. - 172 с.
33. Органи виконавчої влади України та управлінські відносини [Текст] / В. А. Дерець ; Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. - К. : Юридична думка, 2007. - 178 с.
34. Теорія та практика державного управління [Текст] : [зб. наук. пр.] / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харк. регіон. ін-т держ упр. ; [редкол. : В. В. Говоруха (голов. ред.) та ін.]. - Х. : Магістр, 2009 - Вип. 4 (27). - 2009. - 399 с.
1. Поняття і сутність виконавчої влади в контексті теорії «розподілу влад»
Держава розвивається і функціонує як складна соціальна система зі своїми елементами, найважливішими з яких є публічна влада з відповідними інститутами як засобами її здійснення. Державні органи є головним носієм функцій держави, забезпечуючи як спадкоємність, так і вчасне реагування на зміни політичного, економічного та соціального розвитку.
Державний орган – це складова відносно відокремленого підрозділу державного апарату, який бере участь в реалізації завдань і функцій держави, діє від її імені та за її дорученням; має відповідну компетенцію та структуру; наділений встановленим законодавством обсягом владних повноважень; застосовує властиві йому форми і методи діяльності.
Закріплюючи принцип розподілу влади, Конституція проголосила поділ державних органів на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Насамперед йдеться про розподіл повноважень чи розмежування функцій єдиної державної влади між різними її ланками. Тобто, поділяється не сама влада, а механізм її реалізації залежно від функціонального та суб’єктного критерію. Такий поділ здійснюється:
1) на підставі виконання державою своїх основних функцій, пов’язаних із законотворенням, правозастосуванням та правосуддям;
2) залежно від суб’єктного складу державних органів, діяльність яких спрямовано на забезпечення цих функцій, тобто законодавчих, виконавчих та судових органів з властивими їм державно-владними повноваженнями.
Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, конституційний принцип поділу влади є теоретичною ознакою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування.
Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади, то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади — забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина.
Виконавча влада – одна з гілок єдиної державної влади, функціонування якої можливе лише за умов реалізації принципу поділу влади. На неї покладається виконання законів, які ухвалює законодавча гілка – парламент. Виконавча влада самостійна й незалежна від інших гілок влади при здійсненні покладених на неї законом повноважень у межах компетенції, встановленої конституцією та законами.
Функція виконавчої влади полягає у здійсненні управлінської організаційної діяльності, спрямованої на виконання правових актів, ухвалених або безпосередньо народом, або його представницькими (законодавчими) органами. Саме така функція становить сутність усієї діяльності виконавчої гілки влади і характер повноважень її органів, визначає підзаконність усіх рішень цієї влади.
Аналіз повноважень органів виконавчої влади дає змогу виділити такі функції:
1) соціально-політична.
Виконавча влада нерозривно пов’язана з політичною владою. Так виконавча влада спрямовує владно-політичну та владно-адміністративну діяльність усієї системи виконавчих органів на чітке і неухильне виконання законів та інших нормативно-правових актів і безпосереднє керівництво об’єктами управління, крім того посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.
2) правозастосовна.
Правозастосовна діяльність полягає у розробці і фактичному здійсненні організаційних заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити втілення приписів правових норм у життя: забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування тощо.
3) правоохоронна.
Забезпечує хід реалізації правозастосовної діяльності і належну поведінку всіх учасників керованих процесів, зокрема, здійснює заходи щодо: забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості.
4) координаційна.
Кабінет Міністрів України спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; зокрема координує діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язану з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм.
5) регулятивна.
Здійснює деталізацію і конкретизацію норм законів та інших нормативно-правових актів, розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, та інші державні цільові програми.
6) контрольна.
Кабінет Міністрів України здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.
Процес реалізації завдань і функцій органів виконавчої влади знаходить свій юридичний прояв у відповідних законодавчо закріплених формах, таких як реалізація розпорядчих повноважень шляхом виконання вимог закону і організації застосування правових норм, а у випадках, передбачених законом, здійснення адміністративної юрисдикції. Частина державно-владної діяльності органів виконавчої влади не втілюється у правову форму, не пов’язана з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій, інша ж частина пов’язана саме з виданням правових актів. Тобто, їх діяльність виражається у виявленні потреб у правовому регулюванні тих чи інших груп суспільних відносин, у визначенні напрямку та характеру самого регулювання, та, насамкінець, у підготовці концепції та проектів нормативно-правових актів.
Межа між законодавчою і виконавчою владою лежить у площині двох складових — рішення і виконання. При цьому слід визнати, що представницька влада лише приймає закони, але не розробляє механізми їх реалізації. Реалізація закону шляхом визначення механізму його здійснення завжди покладалася на органи виконавчої влади. Механізм реалізації законів фактично і є механізмом самої виконавчої діяльності.
Існуюча в Україні модель виконавчої влади є складним суперечливим явищем із багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами. Адміністративні структури та процедури не відповідають потребам суспільства, не сприяють здійсненню соціально-економічних реформ. Суспільство не задоволене малою ефективністю уряду та органів виконавчої влади, низькою якістю управлінських послуг, повільністю та нерівномірністю перетворень. Результатом таких украй негативних тенденцій є втрата довіри до органів державної влади, політична і соціальна напруженість в суспільстві. Українська держава втрачає позитивний імідж як серед своїх громадян, так і в цілому у світі. Такий стан у системі органів виконавчої влади створює обстановку невизначеності, невпевненості, дезорганізує її роботу та є чинником політичної нестабільності.