ЗАРОЖДЕНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ ПОЛИЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ РОССИИ
Вольфсон Э.Н.
к.ф.н., доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления
Разоренова И.., студент гр. Муб-152, I курс
Кузбасский государственный технический университет
имени Т.Ф. Горбачева
До конца второго десятилетия восемнадцатого века.в России не существовали регулярные полицейские органы, не употреблялся и термин - «полиция». В допетровской Руси соответствующая деятельность обозначалась понятием «благочиние», что означало благопристойное, согласующееся с общим порядком поведение. Как описывает это понятие В.И. Даль: «Всякий самовольный, тем более буйный, поступок нарушает благочиние»[1].
В древней Руси функции охраны общественного порядка исполняли разные должностные лица: вотчинники и помещики, их слуги, волостели и наместники князей, посадники, тиуны, мечники, праветчики, доводчики, дворские и др. Но первыми полицейскими органами на Руси можно считать княжеские дружины. Именно они занимались поддержанием правопорядка в эпоху становления государства. В этом нелегком деле дружинникам помогали княжеские слуги – вирники и мечники, а также свободные люди – общинники. Постепенно, по мере развития чиновничьего аппарата, правоохранительные функции на княжеских землях стали передаваться наместникам и волостителям, у каждого из которых имелся собственный штат сотрудников: тиунов, доводчиков и праветчиков. Тиуны осуществляли судебные разбирательства, доводчики призывали к суду участников процесса, а праветчики исполняли судебные решения. Как видим, уже в этих названиях звучат прообразы будущих работников правоохранительных органов. Постепенно с развитием государства менялось и отношение к преступности как социальному явлению. Принятый в 1497 г. Судебник трактовал понятие «преступление» уже не как «обиду», а как действие против интересов государства. Совершенствовалась и структура правоохранительных органов. С XVI в. на улицах и площадях Москвы появилась стража, которая следила за порядком, не позволяла хождения ночами по городу (за это было предусмотрено битье кнутом или тюремное заключение). В 1504 г. Иваном III были учреждены, а в 1505 г. уже фактически существовали на московских улицах решетки, на выездах из города - заставы. Решетки на ночь закрывались, у них выставлялись сторожа. Ведали решеточным караулом приказчики [2].
Любое общество предпринимает усилия к самосохранению, то есть стремится не допустить покушения на свою целостность и суверенность как извне, так и изнутри. Причина повышенного внимания к этой проблеме понятна – удержание власти и установленного режима правления, то есть обеспечение наиболее удобного и безопасного способа удовлетворения потребностей как отдельных личностей, так и всего общества в целом. Система органов власти, обеспечивающих внутреннюю государственную безопасность и способствующую развитию общества по заданным направлениям в экономике и политике, не оставалась неизменной. Она напрямую отражала развитие и изменение в общественном устройстве, приспосабливаясь к современным тенденциям.
В середине XVI в. в числе центральных органов управления на базе Разбойной избы Боярской думы создан Разбойный приказ, на который преимущественно возлагалась организация борьбы с преступностью в стране. Из Разбойного приказа на места направлялись сыщики. На московских рынках за порядком наблюдали назначавшиеся Земским приказом ярыжные («ярыжки»). Значительные контрольно-организационные функции в полицейском управлении осуществлял Разрядный приказ («Разряд»), ведавший организацией службы в государстве. Розыск преступников, сбежавших посадских людей, покинувших тягло закладников, беглых крестьян вел Сыскной приказ, созданный в 1619 г. Сыском беглых крестьян и холопов занимались также Поместный и Холопий приказы. Обширные карательно-репрессивные и охранительные функции исполняло опричное войско Ивана IV. Важную роль в обеспечении порядка в Москве, центральных и северных городах играло в XVII в. стрелецкое войско во главе со Стрелецким приказом. Стрелецкие избы в городских районах были своеобразными опорными пунктами наряду со съезжими избами [3]. Постепенно правоохранительные органы России наделялись функциями, свойственными уже современной системе Министерства внутренних дел России: охрана правопорядка и всех видов собственности.
Первым из русских царей, решившим создать полицию, как орган охраны правопорядка, стал Петр I. 25 мая 1718 г. им утверждена с собственноручным дополнением инструкция, привычно названная «Пунктами». Этой инструкцией определялась компетенция генерал-полицмейстера и, поскольку он впервые упоминался в законе, фактически учреждалась эта должность. В 1719 г. для чинов в полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зеленые камзолы, короткие штаны василькового же цвета). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками. Все полицейские служащие при поступлении на должность приносили присягу, в которой клялись «верным, добрым послушным рабом» быть царю, царице и их наследникам, их права и прерогативы «по крайнему разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять и в том живота своего в потребном случае не щадить», способствовать полезным для царя делам, предотвращать от него беду и убыток, строго соблюдать тайну, исполнять законы и предписания начальства. После произнесения текста присяги чиновник целовал Евангелие и крест. Петр I отменил смертную казнь за «малые вины» и ввел взамен каторгу. Именно эти самые каторжники вскоре возвели среди болот Петербург и многие уральские города-заводы.
Таким образом, реформа правоохранительной системы позволила Петру I получить не только эффективную систему наказаний, но и дешевую рабочую силу, способствовавшую росту экономического могущества и укреплению международных позиций государства Российского путем привлечения к участию в строительстве важных промышленных объектов и заселению стратегически важных земель людей, нарушивших закон.
Продолжателем дела Петра I по формированию настоящей полиции стала Екатерина II. Она вдохнула вторую жизнь в его реформы. В период ее правления была завершена разработка полицейского устава. 8 апреля 1782 г. он под названием «Устав благочиния или полицейский» был подписан Екатериной II и в тот же день направлен в Сенат при кратком сопроводительном именном указе. В указе отмечалась цель издания Устава благочиния - «для поспешества доброму порядку, удобнейшего исполнения законов и для облегчения присутственных мест по недостатку установлении до сего затрудняемых». Так проведение политики «просвещенного абсолютизма» обусловило замену жестких регламентов мягкими человеколюбивыми принципами в духе христианской морали. Но в то же время полиция наделялась широкими правами. Полиции было предоставлено право штрафовать правонарушителей, подвергать их аресту на 1-3 дня или до окончания определенного события (например, крестного хода), помещать в исправительный дом - до исправления, в работный дом - до возмещения ущерба, подвергать телесным наказаниям - 2-3 удара прутом или плетью. Хотя в целом меры наказания значительно смягчались по сравнению с мерами, предусмотренными в законодательстве Петра I. Вообще, Екатерина II проявила высокий уровень компетенции в формировании правоохранительной политики государства. Она проводила в жизнь принципы, что за преступления нужно жестко карать, но при этом придерживаться буквы закона. Днем образования российских органов внутренних дел в их настоящем понимании принято считать 8 сентября 1802 г., когда появилось министерство внутренних дел (МВД). В тот день было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел .
Изначально в структуре МВД образованы четыре структурных подразделения – экспедиции. В компетенцию первой входило «заведывание делами народного продовольствия и соляной части», третья занималась усовершенствованием земледелия, управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 г. эти две экспедиции объединены. Четвертая экспедиция – экспедиция «общественного призрения». В ее ведении находились больницы, тюрьмы, «богоугодные заведения». Управление полицией осуществляла вторая экспедиция – экспедиция спокойствия и благочиния. Занималась она сбором сведений о происшествиях, предотвращением «ложных слухов», наблюдением за повиновением крестьян законной власти, руководило городской полицией и пожарными командами, рассматривало жалобы на полицию. Одним из первых вопросов, рассматриваемых руководством МВД, являлось материальное обеспечение служащих полиции, что и до настоящего времени не утратило своей актуальности. Этот вопрос включает в себя не только сметы на оснащение и выполнение основных функций полиции, но и затраты на вознаграждение сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел.
Становление всей государственной системы в России создавало предпосылки для формирования правоохранительной системы и министерства внутренних дел в частности как отдельной структуры, для выполнения задач по охране общественного порядка, предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений.
После восстания декабристов, в июне 1826 г. в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии было создано 3-е Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Главным управляющим 3-им Отделением был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов. 3-е Отделение объявлялось органом «высшей полиции». Это означало, что в сферу его задач входили вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, об антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям 3-го Отделения относились: составление для Императора ведомостей о «всех без исключения происшествиях», а также статистических сведений, «до полиции относящихся». Центральный аппарат министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Н.А. Милютин, министр внутренних дел граф С.С. Ланской. И все же в целом в XIX в. состояние преступности не вызывало особого беспокойства ни у населения, ни у властей. Поэтому и власть не особо тратилась на охрану общественного порядка. В принципе, вся правоохранительная система во многом зиждилась именно на том, что государство экономило на профессиональном полицейском аппарате, перекладывая часть его функций на население. В XVIII-XIX вв. сторожа, караульные, десятские и сотские фактически выполняли роли низших чинов полиции. Можно сказать, что они несли патрульно-постовую службу, только делали это совершенно бесплатно. К числу других «натуральных повинностей», которые приходилось нести гражданам, можно отнести также и обязанность по содержанию, окарауливанию и конвоированию арестованных. Особенно ярко данная ситуация проявлялась в сельской местности, где вообще не имелось штатной полиции и ее подменяли выборные десятские (на 10-20 дворов) и сотские (на 100-200 дворов). Инструкцией от 19 декабря 1771 г. сотским предписывалось «ведать местное благочиние, арестовывать нарушителей закона и представлять их в канцелярию. При обнаружении трупа сотский должен был «описать бой и раны», поставить караул и употребить все средства к поиску преступников. Такая работа, да еще без жалования, была для крестьян довольно обременительна, поэтому они несли ее по очереди, сначала по месяцу, потом по году, позже – по три. Не сильно облегчило положение десятских и сотских введение в 1878 г. в сельской местности должностей штатных полицейских – урядников. Бесплатная служба по охране правопорядка не особенно привлекала крестьян, поэтому они особенно и не утруждались ею. К тому же положение помощников полиции усложнилось, когда на них возложили обязанности по выколачиванию долгов из односельчан и конфискации имущества в счет погашения недоимок. Поэтому зажиточные крестьяне старались всеми правдами и неправдами уклоняться от службы на благо государства. Сложившаяся ситуация вызывала постоянные жалобы со стороны урядников, которые рапортовали начальству [3].
По сути, в XIX в. Министерство внутренних дел формировало и осуществляло всю внутреннюю политику России, будучи наделенной монархами за весь предшествующий период ее развития широкими законодательными и карательными полномочиями.
Мы рассмотрели важнейшие вехи формирования правоохранительных органов в Росси до ХХ века. Поскольку в ХХ веке ни одно государственное ведомство не претерпело за свою историю столько кардинальных реформирований, как Министерство внутренних дел: полномочия и возможности которого неоднократно либо выхолащивались, вплоть до поглощения МВД структурами государственной безопасности, либо расширялись, анализ этой ситуации требует дополнительного рассмотрения. В качестве вывода к данной статье можно констатировать следующий факт: по мере усложнения процессов государственного управления, требовался более совершенный аппарат, который бы осуществлял не только охранительные функции, но и функции контроля и легитимного наказания.
Список использованных источников:
1. Даль В.И. «Иллюстрированный словарь русского языка» / В.И. Даль. - Москва: Эксмо. 2009. 896 с. : ил.
2. Жаров С. Н. «История оперативно-розыскной деятельности и ее правового регулирования в России (ХI — начало ХХ вв.): Монография / С. Н. Жаров – Челябинск: Издательство Татьяны Лурье, 2008. - 376 с.
Логинов О. «История Российской полиции» [Электронный ресурс] / О. Логинов. – all-crime.ru ˃ z-200let/z-200let-01.htm.
3. Заруба Н.А., Егорова Н.Н. Инновационный подход к подготовке специалистов в вузе в условиях реформирования местного самоуправления. Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2015. № 2 (7). С. 115-120.
4. Заруба Н.А. Адаптивное повышение квалификации как условие развития профессиональной компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих в транзитивном обществе. Профессиональное образование в России и за рубежом. 2014. № 4 (16). С. 58-65.
УДК35.088