Иммунитеты и привилегии персонала представительств государств при международных организациях
В связи с появлением различных форм внешних сношений и других, нетрадиционных субъектов, осуществляющих функции внешних сношений в доктрине международного права появилась некоторая путаница с терминологией.
С развитием посольских (дипломатических), консульских отношений, активизацией деятельности специальных миссий, осуществлением внешних сношении в ходе деятельности по представительству государств в их отношениях с международными организациями, стали говорить о дипломатическом праве как о понятии, охватывающем все эти направления, т.е. о совокупности международно-правовых норм, регулирующих не только собственно дипломатическую деятельность государств, но и деятельность всех органов внешних сношений государств. В это понятие вносят и деятельность международных организаций по внешним вопросам[30]. Чтобы охватить все эти формы внешних сношений, некоторые предлагают термин «право внешних сношений субъектов международного права»[31].
Принятие Венской конвенции 1975 г. о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера потребовало более четких определений и разграничения новой формы межгосударственного сотрудничества.
Для решения проблемы было решено исключить термин «дипломатический», а говорить только о «представительствах государств» без прилагательного «дипломатический». Однако это не отражает действительность. Дело в том, что под «постоянными зарубежными представительствами подразумеваются три основные вида представительств на уровне государств, а именно: дипломатические представительства, консульские учреждения и постоянные представительства государств при международных организациях.
Дипломатическое представительство, учрежденное одним государством на территории другого государства, является постоянным органом, выполняющим многочисленные функции. Термин «постоянное дипломатическое представительство», используемый в Конвенции о дипломатических сношениях, относится к посольствам, дипломатическим миссиям, папским нунциям и другим миссиям Святого престола, а также высоким комиссарам, которыми обмениваются страны Британского содружества наций»[32].
Иммунитеты и привилегии, предоставляемые этой категории, как правило, очень похожи на те, которые предоставляются дипломатическим агентам, но с довольно большим акцентом на функциональную основу привилегий и иммунитетов.
Статья 4 Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций и раздел 15 Соглашения ООН ‒ США о штаб-квартире, несколько расходятся, также как последние аккорды дипломатических привилегий и иммунитетов. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций определяет иммунитет от судебного преследования только в отношении сказанного или написанного и всего совершенного и сделанного представителем в качестве представителя, что носит более узкий характер, нежели общий дипломатический иммунитет.
Существует также иммунитет от ареста, наложения ареста на личный багаж, от иммиграционных ограничений или государственных повинностей, неприкосновенность бумаг и документов, право на сообщение и освобождение от таможенных пошлин (но только в отношении личного багажа, в отличие от всего ввозимого для личного пользования)[33]. Представители не аккредитованы в государстве пребывания, а аккредитованы при организации. Тем не менее, согласно Соглашению ООН ‒ США о штаб-квартире, помимо основных постоянных представителей или постоянных представителей в звании посла или полномочного министра, сотрудники той или иной миссии должны быть согласованы между принимающим государством, Генеральным секретарем и отправляющей стороной[34].
Последствием неаккредитации для принимающих государств является неприменимость признания персоной нон-грата. Представляется также, что принимающее государство не может применять принцип взаимности для построения взаимоотношений с таким представителем, как это может распространяться на лиц, аккредитованных при государстве пребывания[35].
Конвенция о специализированных учреждениях, в отличие от Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, позволяет принимать меры вплоть до высылки за действия не входящих в функций представителей[36]. Кроме того, представители могут быть отправлены от правительств, не признанных принимающим государством. В Соглашения о штаб-квартире с США, привилегии и иммунитеты предоставляются таким лицам только в районе штаб-квартиры, или в пути между месторасположением резиденций или офисов, или во время нахождения в таком здании и офисе, в то время как другие соглашения, как правило, указывают, что иммунитеты и привилегий предоставляются независимо от отношений между представляемым государством и принимающей стороной.
Особые проблемы возникают в организациях, в которых состав делегация не ограничивается представителями правительства. В МОТ делегаты от работодателей и работников имеют те же иммунитеты и привилегии, что и представители правительств, т.е. сохранять за собой право использовать коды, курьеров или вализы; отказ от иммунитетов является делом Административного совета.
В межпарламентских ассамблеях Совета Европы и Европейского Союза тщательно определена неприкосновенность, и их функциональная основа подчеркнута тем, что они были смоделированными не на основе дипломатической неприкосновенности, а больше на депутатских неприкосновенностях по образу внутригосударственного права[37].
В случае с финансовыми институтами Председатели ЦБ или эквивалентные им являются представителями государств в финансовых организациях или на их встречах. Тем не менее, их иммунитеты и привилегии в целом включены в одинаковые с теми, которыми обладают сотрудники организаций[38].
Есть некоторые решения муниципальных судов о неприкосновенности от юрисдикции представителей государств при международных организациях, но они не касаются применения или интерпретации Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, или Соглашения о специализированных учреждениях, или уставов организаций, такие как финансовые институтов. Они основаны на применении соглашений о штаб квартире или национального законодательства[39].
Первая группа решений была принята в судах США[40].
В деле Фридберг против Санта-Крус по обвинению жены посла Чили, аккредитованных в ООН, в небрежном вождении, решение суда низшей инстанции об отказе в применении неприкосновенности было отменено на том основании, что ответчик является женой посла и дело находится в исключительной юрисдикции Верховного суда США.
В деле город Нью-Рошель против Пейдж-Шарп, в котором третий секретарь австралийской миссии в ООН заявил о своем иммунитете в ответ на штраф за превышение скорости, суд Нью-Йорка фактически признал иммунитет.
В деле Народ против фон Оттер тот же суд оставил в силе заявление об иммунитета в ответ на обвинения в незаконной парковке жены советника делегации Швеции в ООН.
В деле Агостини против де Антуэно о разбирательстве между арендодателем и арендатором о взыскании права владения помещением суд Нью-Йорка постановил, что ответчик, коим являлся третий секретарь Постоянного представительства Аргентины в ООН, не имеет права ссылаться на иммунитет. Подобное решение было основано в частности, на том основании, что судебное разбирательство было основано на вещном праве in rem, а не на праве конкретного лица in personam. Но это также дает возможность предположить, что иммунитеты, будучи предоставленными федеральными органами, неприменимы к вопросам, не подпадающие в сферу федеральной юрисдикции.
В деле Цианг против Цианг на подсудимого, который был аккредитован в ООН в качестве Полномочного Посла и Постоянного представителя Китайской Республики, был подан иск на признание недействительным, согласно китайским законам и законам штата Нью-Йорк, раздел имущества и развод с женой, который он оформил в Мексике; производство по делу было отменено Верховным судом штата Нью-Йорк на основе наличия иммунитета, представленного федеральным правительством.
В деле Паппас против Франчини претензии к отсутствию полной дипломатической неприкосновенности были предъявлены сотрудником итальянского наблюдательной миссии (до получения членства в ООН), аккредитованного при ООН, иммунитет которого отрицался Государственным департаментом, и не поддерживался начальником протокола ООН, были отклонены судом в Нью-Йорке.
В деле Аркайя против Паес Апелляционный суд Нью-Йорка предоставил иммунитет альтернативному представителю Венесуэлы в ООН в деле о клевете. Суд Нью-Йорка в деле Нокли Корпорейшн признал иммунитет представителя Афганистана в ООН в случае с налоговыми выплатами по праву собственности на имущество. В этих случаях в США иммунитет был признан без труда, или в крайнем случае, основывался на технических аспектах законодательства США. Основной принцип иммунитета был признан.
Существуют подобные решения и по европейским судам[41].
В деле Али Али Реза о выселении в связи с неуплатой арендной платы французский апелляционный суд отказал в иммунитете делегату ООН от Саудовской Аравии. Отказ основывался на интерпретации французского указа от 26 апреля 1947 г. Кассационный суд Италии в деле Пизани Балестра ди Моттола применил Соглашение ФАО — Италия о штаб-квартире в признании иммунитета сына представителя Коста-Рики в ФАО по делу о краже. Потребовалось уточнить, что уместно признание иммунитета для детей, таким же как для дипломатов.
Вышеперечисленные решения Судов отражают зависимость от национального законодательства результатов по делам о признании иммунитета от юрисдикции представителей или лиц, имеющих право на них, если соответствующие международные соглашения являются частью национального законодательства или автоматически или путем включения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение можно сделать следующие выводы:
В современных международных отношениях международные организации играют существенную роль как форма сотрудничества государств в многосторонней дипломатии. При этом они как одна из важнейших правовых форм международного сотрудничества обладают уникальным качеством: наличием внутриорганизационного механизма, с помощью которого обслуживается все многогранное и углубленное сотрудничество суверенных государств.
Одним из важнейших элементов структуры международных организаций является институт службы в международных организациях. Статус служащих секретариата международных организаций отличается прежде всего сложностью своего правового регулирования.
Правовой статус служащих международных организаций характеризуется сложностью своего состава. Служащие международных организаций, обладающих международной правосубъектностью, подчиняются прежде всего нормам международного права. В то же время они остаются гражданами своих государств и соответственно подчиняются нормам национального законодательства.
Концепция международной гражданской службы построена на четырех основных принципах:
- служащие международных организаций должны в определенной мере отказаться от своей национальной лояльности и учитывать при выполнении возложенных на них обязанностей только интересы международной организации, которой они служат;
- международные служащие должны быть исполнителями, а не политиками, т.е. быть беспристрастными;
- международные служащие должны быть независимыми. Для обеспечения независимости любого международного секретариата служба в нем должна быть карьерной со значительным уровнем гарантий занятости;
- служащие должны приниматься на работу на основании их достижений и личных качеств. Идеальная международная гражданская служба должна состоять из постоянных карьерных чиновников, нанятых на основании их личных качеств и достижений, которые будут ставить интересы организации выше любых других интересов.
На сегодняшний день назрела необходимость усовершенствования международной гражданской службы, что обусловлено фундаментальными изменениями, которые происходят в системе ООН. Вступление в ООН значительного количества новых членов, большинство из которых являются развивающимися странами, обусловило акцентирование деятельности организации на вопросах развития. На ООН были возложены новые функции, мандаты и ответственность. Расширение круга полномочий и функций обусловило необходимость создания новых институтов и агентств, как в рамках секретариата, так и в рамках всей системы ООН.
Современный правовой иммунитет служащих и должностных лиц международных организаций может быть закреплен исключительно в нормах международного права и нормативных правовых актах, издаваемых высшими законодательными органами власти государства.
Современная международная гражданская служба как продукт поступательного развития международного общения государств и его важного звена - международных организаций, сформировалось в особый институт международных отношений и международного права.
Важнейшей характерной чертой этого института является комплексный метод его правового регулирования. Статус персонала международных организаций представляет собой абсолютно особое явление. Здесь следует отказаться от крайностей: имеющих место попыток установить статус сотрудников международных организаций как наднациональный, не подчиняющийся никаким нормам национального права, или наоборот, выводить их статус исключительно из национального законодательства28 какого-либо государства. Это объективно обусловленное разграничение суверенной компетенции государств и функциональной компетенции международных организаций делает возможным гибкое формирование статуса служащих, а, следовательно, повышает в целом эффективность деятельности международных организаций.