Формы государственно-частного партнерства финансирования инвестиционных проектов
Актуальным государственно-частное партнерство стало в последние десятилетия, что связано с усложнением социально-экономической жизни и наличием некоторых трудностей выполнения государством своих общественно значимых функций. Кроме того, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования.
ГЧП представляет собой в некотором аспекте альтернативу приватизации жизненно важных, стратегически значимых объектов государственной собственности в сфере производственной и социальной инфраструктуры: автомобильных и железных дорог, аэропортов, морских портов, энергетических сетей, коммунального хозяйства, телекоммуникаций, объектов образования, здравоохранения и культуры. Характерно, что возникновение такого рода отношений стало следствием общего курса на либерализацию и сокращение государственного участия в экономике.
Терминологическая справка
Термин "государственно-частное партнерство" (Public-Private Partnerships РРР) возник в начале 1980-х гг. для характеристики особых отношений между государством и частным сектором.
Стоит отметить, что первостепенной целью государственно-частного партнерства является достижение общественных интересов, а не поддержка бизнеса. В мировой практике под термином "государственно-частное партнерство" подразумевается способ закупки государством услуг, альтернативный государственному заказу, т.е. передача традиционно осуществляемых государством функций (транспортная и социальная инфраструктура, ЖКХ) частному сектору. В российской практике термин "государственно-частное партнерство" трактуется очень широко: под ним понимают любые формы взаимодействия государства и бизнеса.
На данный момент понятие "государственно-частное партнерство" законодательно на федеральном уровне не закреплено (существует пока лишь проект федерального закона), хотя и широко применяется в различных нормативных актах, что приводит к размытости данного понятия. В этих документах говорится лишь об осуществлении деятельности "на основе принципов государственно-частного партнерства", "организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства", "консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства" и т.п.
Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о ГЧП, вследствие этого отношения власти и бизнеса регулируются в основном подзаконными нормативными правовыми актами, т.е. указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В силу отсутствия необходимых процессуальных норм возникают сложности с широкомасштабной реализацией ГЧП и защитой интересов его участников. Существует проект модельного закона субъекта РФ "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства". Экспертным советом Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ разработан проект закона о ГЧП.
В силу отсутствия четкого понимания широких возможностей использования механизмов партнерства и единообразного применения законодательных норм регионы трактуют по-своему подобную форму взаимодействия с бизнесом. Такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в которой особое внимание уделяется использованию механизмов и развитию государственно-частному партнерства, и не позволяет регионам развиваться одинаковыми темпами и повышать свою инвестиционную привлекательность.
Важно отметить, что законопроект устанавливает единый понятийный аппарат, необходимый для реализации проектов ГЧП субъектами РФ и муниципалитетами, полномочия правительства, регионов и муниципалитетов в этом процессе. Естественно, законодательное нововведение влечет за собой обновление регионального законодательства, регулирующего отношения по созданию, реализации и прекращению соглашений. Важной нормой становятся гарантии прав частных партнеров и кредиторов. У банков появляется возможность контролировать надежность своих инвестиций и при выявлении недобросовестных партнеров, не исполняющих свои обязательства, заменять их по согласованию с администрацией. Частному партнеру предоставляется право на пересмотр условий соглашения, если принимаемые законодательные нормы ухудшают экономику проекта для инвестора.
Так, издание закона, исходя из основ теории государства и права, — это этап оформления определенных общественных отношений в норму права. В современных условиях взаимоотношения в сфере партнерства в большей части сформированы и назрела серьезная необходимость их урегулирования. Все вышеперечисленные обстоятельства являются важным поводом принять федеральный закон о ГЧП.
В соответствии с определением, используемым в официальных документах ОЭСР, государственно-частное партнерство — это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как денежные средства, персонал, оборудование, информация, для достижения конкретных целей в определенной сфере.
Возможно, данное определение не является исключительным и не носит юридического характера, тем не менее, позволяет сосредоточить взгляд законодателя на главных задачах, а именно на обеспечении базового инструментария, определяющего основные принципы взаимодействия государственного и частного сектора.
Многие существующие в реальности противоречия, возможно, будут сняты в случае принятия отдельного нормативного акта — закона о государственно-частном партнерстве. Целью такого закона будет решение задач социально-экономического развития публично-правовых образований; повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; повышение бюджетной эффективности; привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики.
Закон призван обеспечить долгосрочное, взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса, связанное с реализацией проектов в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышение уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.
Как и любое экономическое явление, ГЧП функционирует на определенных принципах:[1]
1) равноправный характер взаимоотношений сторон соглашения о государственно-частном партнерстве;
2) достижение цели государственно-частного партнерства в соответствии с интересами граждан Российской Федерации, с учетом интересов частного и публичного партнеров;
3) добросовестное исполнение сторонами обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве;
4) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения о государственно-частном партнерстве и компенсации затрат;
5) свобода заключения соглашений о государственно-частном партнерстве;
6) применение конкурентных процедур при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве, за исключением случаев, установленных настоящим федеральным законом;
7) открытость и прозрачность отношений государственно-частного партнерства.
В экономической литературе выделяются различные формы ГЧП. При этом выбор конкретной формы зависит от экономической эффективности реализации проекта. Так, российские ученые в основном выделяют следующие формы ГЧП:
• контракты между государством и частным бизнесом;
• концессионные соглашения;
• соглашение о разделе продукции;
• лизинг;
• ГЧП, финансируемые за счет средств Инвестиционного фонда.
Контракты между государством и частным бизнесом регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом от 02.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. Федерального закона № 44-ФЗ от 30.12.2012)[2] и другими нормативными актами, согласно которым выделяются: контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг; контракты на поставку продукции для государственных нужд; контракты о технической помощи; контракты на управление.
Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения[3].
Гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются на срок, не превышающий трех лет, за исключением гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, обслуживанию и (или) эксплуатации объектов капитального строительства, а также образовательных (высшее и среднее профессиональное образование) услуг, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые могут заключаться на срок, превышающий три года, в случае, если длительность производственного цикла выполнения данных работ, услуг составляет более трех лет. Сроки, на которые заключаются указанные договоры, а также иные виды гражданско-правовых договоров бюджетного учреждения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые могут заключаться на срок, превышающий три года, и сроки, на которые они заключаются, могут быть установлены Правительством РФ[3].
Особенностью данной формы ГЧП является то, что государство берет на себя полностью все расходы, в том числе и риски, при этом права собственности не передаются частному партнеру. При этом существует интерес партнера, который по контракту получает право на долю в доходе и прибыли (или собираемых платежах).
Концессионные соглашения являются одной из наиболее распространенных правовых форм реализации ГЧП.
Терминологическая справка
Слово "концессия" в переводе с латинского означает: уступка, одобрение, разрешение.
Концессионные соглашения регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Концессия представляет собой систему отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), которая возникает в результате предоставления концендентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по соответствующему договору, за определенную плату и на возвратной основе, и прав на осуществление исключительных монополистических государственных видов деятельности.
По мнению российских ученых, концессия — наиболее развитая и комплексная форма партнерства, в которой частный бизнес обладает достаточной свободой принятия административных и управленческих решений.
Концессии в основном распространены в сферах, остро нуждающихся в притоке как инвестиций, так и высококвалифицированных кадров. Обычно выделяют следующие виды концессий: концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
Объектами сферы деятельности типовых концессионных соглашений в стране являются объекты здравоохранения; метрополитена, железнодорожного и другого транспорта общего пользования; гидротехнических сооружений; морских и речных судов, судов смешанного плавания, судов, объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; образования; культуры, спорта, организации отдыха и пр.
Для концессионных соглашений в зарубежных странах характерно наличие различных схем, например:
1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT ("строительство — владение — управление — передача");
2) Build-Operate-Transfer, ВОТ ("строительство — управление — передача");
3) Build-Transfer-Operate, ВТО ("строительство — передача — управление");
4) Build-Own-Operate, BOO ("строительство — владение — управление");
5) Design-Build, DB ("проектирование — строительство");
6) Design-Build-Operate, DBO ("проектирование — строительство — управление")
Соглашения о разделе продукции (СРП) регулируются положениями Федерального закона от 30.12.1995 № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет условия пользования недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. Согласно законодательству организация выполнения работ осуществляется либо самим инвестором, либо по его поручению — операторами соглашения, которыми могут выступать созданные инвестором на территории страны филиалы или юридические лица. При этом имущественную ответственность перед государством за действия оператора соглашения несет инвестор как собственную.
Координирует выполнение работ по соглашению управляющий комитет, созданный двумя сторонами из равного числа представителей от каждой стороны. Согласно ст. 8 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. Администрируют и контролируют исполнение соглашений федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта.
В России с 2006 г. реализуется три соглашения о разработке месторождений углеводородного сырья на условиях раздела продукции: о разделе продукции по нефтегазоконденсатным месторождениям Чайво, Одопту и Аркутун-Дагинское на шельфе острова Сахалин (проект "Сахалин-1"), о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа (проект "Сахалин-2") и о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении (проект "Харьягинское СРП").
По данным Счетной палаты РФ, в 2011 г. при реализации действующих СРП было добыто нефти и конденсата около 15,2 млн т, газа — 18,6 млрд м3. Доход государства от реализации СРП в 2011 г. составил 3,5 млрд долл., в бюджеты всех уровней компаниями — операторами проектов было перечислено иных налогов на общую сумму около 60 млн долл. За 1995— 2011 гг. в ходе реализации СРП совокупный доход государства составил 11,4 млрд долл.; на возмещение затрат государством направлено ликвидной продукции (углеводородов) на сумму 44,7 млрд/долл.
Аренда включает в себя передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора. Кроме того, аренда публичного имущества считается ГЧП в случае, если она отвечает определенным признакам.
Арендные правоотношения регламентируются Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
Как свидетельствует реальная практика получения доходов от использования государственного и муниципального имущества, в том числе и аренды самых разных видов объектов собственности, она сегодня приносит весомые доходы.
Однако существует острая проблема поддержания достигнутого уровня доходов и изыскания методов и средств повышения отдачи, получаемой за счет предоставления в аренду объектов государственной и муниципальной собственности.
Механизмом развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются Инвестиционный фонд РФ и инвестиционные фонды субъектов РФ.
Нормативные правовые акты
Инвестиционный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, функционирует с 2006 г. Статья 179.2 Бюджетного кодекса РФ.
На цели реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП, в федеральном бюджете в 2013 г. планируются бюджетные ассигнования в сумме 18,3 млрд руб., в 2014 г. — 14,5 млрд руб., в 2015 г. — 13,6 млрд руб. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ (инвестиционного фонда субъекта РФ) устанавливается Правительством РФ (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ)[5].
Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ предоставляются в форме:
а) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, включая финансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства, подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, в том числе подготовки конкурсной документации, а также финансирование работ по подготовке территории строительства, включая выкуп земельных участков;
б) предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из бюджетов субъектов РФ, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов;
в) предоставления субсидий на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, предполагаемые к реализации в рамках концессионных соглашений, или предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предполагаемые к реализации в рамках концессионных соглашений;
г) направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы открытых акционерных обществ, в том числе путем участия в их учреждении;
д) предоставления субсидий на осуществление Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, в том числе при реализации концессионных проектов.
Нормативные правовые акты
Примером инвестиционных проектов общегосударственного значения, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства с участием бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, является инвестиционный проект "Комплексное развитие Нижнего Приангарья" (объем бюджетных инвестиций — 36,5 млрд руб., объем частных инвестиций — 69,1 млрд руб). Примером регионального значения является проект "Развитие системы теплоснабжения г. Владимира и Владимирской области на 2009—2012 гг." (объем бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ — 188,3 млн руб., местный бюджет — 53,12 млн руб., ОАО "Владимирские коммунальные системы" — 309,25 млн руб.).
Источник: Министерство регионального развития Российской Федерации.
Рассмотрим алгоритм финансирования инвестиционных проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ. На первоначальном этапе инициатор проекта разрабатывает документацию согласно Правилам формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации.
Терминологическая справка
"Инициатор проекта" — инвестор (в отношении проектов, имеющих общегосударственное значение, за исключением концессионных проектов), федеральный орган исполнительной власти (в отношении концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение), высший орган исполнительной власти субъекта РФ (в отношении региональных инвестиционных проектов, включая концессионные проекты).
Для расчета финансово-экономических показателей используют методики[6], утвержденные Минрегиона России, в зависимости от значения инвестиционного проекта — общегосударственные инвестиционные проекты и региональные инвестиционные проекты.
Разработанную и сброшюрованную соответствующим образом документацию инициатор направляет в Минрегиона России (далее — МРР РФ) на рассмотрение не позднее 1 мая года подачи заявок. МРР РФ в течение месяца рассматривает представленные материалы по проекту; в случае необходимости составляет свое заключение по доработкам и отправляет инициатору, который корректирует для повторного рассмотрения.
Одобренные материалы МРР РФ, в зависимости от значимости, направляет в Минэкономразвития России (или в иной федеральный орган исполнительной власти, или Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом"), в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", осуществляющую функции финансового консультанта Правительства РФ, которые в течение месяца рассматривают материалы согласно своей компетенции и готовят заключение по проекту на соответствие приоритетам социально-экономического развития страны, критериям финансовой, бюджетной и экономической эффективности для МРР РФ.
В конечном счете решение об отборе проектов для предоставления бюджетных ассигнований Фонда либо об их отклонении принимает Инвестиционная комиссия и согласовывает Правительственная комиссия.
Следующий этап — разработка и корректировки проектной документации, анализ показателей финансовой, бюджетной и (или) экономической эффективности проекта и его реализации.
Контроль и мониторинг хода реализации проектов осуществляется МРР РФ, а контроль за расходованием финансовых ресурсов — Внешэкономбанком. При необходимости МРР РФ может привлечь управляющую компанию для управления инвестиционным проектом, заключив государственный контракт на оказание услуг.
Основные этапы описанной выше процедуры регламентируются постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации", в нем также содержатся особенности предоставления бюджетных ассигнований по концессионным соглашениям, прописаны особенности предоставления бюджетных ассигнований фонда для реализации региональных инвестиционных проектов с учетом соответствующих квот и пр.
Терминологическая справка
"Квота" — размер бюджетных ассигнований Фонда, которые могут быть направлены на софинансирование региональных инвестиционных проектов в отношении субъекта РФ (далее — квота), определяется с учетом численности постоянного населения субъектов РФ, бюджетной обеспеченности субъекта РФ, а также прогнозируемого уровня безработицы. Приказ Минрегиона РФ от 30.10.2009 № 493.
На основании Методики[7] расчета показателей проводится экспертиза эффективности региональных инвестиционных проектов по ряду следующих показателей, в том числе:
1) определение добавленной стоимости (VA):
где EBITDA — прибыль регионального инвестиционного проекта до налогообложения, выплаты процентов по долговым обязательствам и амортизационных отчислений; Sal — суммарная заработная плата работников регионального инвестиционного проекта; Rent— арендная плата;
2) индекс экономической эффективности регионального инвестиционного проекта, характеризующий влияние регионального инвестиционного проекта на рост валового регионального продукта и оценивается по соотношению величины добавленной стоимости в ценах предыдущего года к объему валового регионального продукта предыдущего года, рассчитанного в условиях отказа от реализации инвестиционного проекта:
где УА' — добавленная стоимость, генерируемая региональным инвестиционным проектом в году г, оцененная в сопоставимых ценах предыдущего года; ВРП"1-1— объем валового регионального продукта предыдущего года в текущих ценах в условиях отказа от реализации инвестиционного проекта (на основе данных прогноза Минэкономразвития России);
3) интегральный индикатор экономической эффективности регионального инвестиционного проекта, характеризующий часть суммарного за все годы расчетного периода прогнозируемого реального объема валового регионального продукта, которая может быть обеспечена реализацией инвестиционного проекта и представляет собой соотношение суммы годовых реальных объемов добавленной стоимости проекта и суммы годовых объемов ВРП, приведенных к сопоставимому виду с использованием индексов реальной динамики, оцениваемых в макроэкономическом прогнозе: 
где С и; — индексы рассматриваемых лет прогнозного периода; Г — индекс экономического роста в периоде С по данным прогноза Минэкономразвития России; — индекс экономического роста в периоде Г при условии отказа от реализации инвестиционного проекта;
4) финансовая эффективность региональных инвестиционных проектов, определяемая как чистая приведенная стоимость проектов и внутренняя норма доходности проектов:
где FCFt — чистый денежный поток в периоде г; FCF0 — чистый денежный поток на начало реализации регионального инвестиционного проекта; WACCC — средневзвешенная стоимость капитала регионального инвестиционного проекта на начало периода t, в годовом исчислении; VT — продленная стоимость проекта, или оценка стоимости активов, созданных в ходе осуществления регионального инвестиционного проекта на момент времени Т (Terminal Value); Т— момент времени, ограничивающий срок прямого прогнозирования денежных потоков регионального инвестиционного проекта.
Инвестиционный проект признается соответствующим критерию финансовой эффективности в случае, если NPV>0;
5) бюджетная эффективность региональных инвестиционных проектов, определяемая как отношение дисконтированных налоговых поступлений в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ, обусловленных реализацией данных проектов, к дисконтированному объему бюджетных ассигнований Фонда:
где 1пу'р — объем государственной поддержки за счет средств Фонда в году г; г — требуемая доходность на вложение капитала из средств Фонда;
6) другие показатели, в том числе повышение уровня занятости населения в трудоспособном возрасте; повышение уровня обеспеченности населения благоустроенным жильем; улучшение состояния окружающей среды; повышение доступности и качества услуг населению в сфере транспорта, здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, культуры, жилищно-коммунального хозяйства; анализ уровня конкуренции в сфере реализуемого проекта и пр.