Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
Лекция 1 Прокурорский надзор: понятие, сущность
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
Как вид государственной деятельности прокурорский надзор закреплен в ст. 129 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), которая провозглашает Прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Данное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202‑1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), где в ст. 1 закреплено, что Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Исходя из этого определения, можно выделить основные черты прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности.
Во‑первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер . В силу этого прокурорский надзор не может осуществляться никакими другими государственными, общественными организациями, учреждениями, должностными или физическими лицами, за исключением органов прокуратуры.
Во‑вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации . Суть данного положения заключается в том, что прокурорский надзор – это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства[1]. Тот факт, что прокурорский надзор осуществляется от имени государства, также подтверждает, что он является видом государственной деятельности.
В‑третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
Таким образом, прокуратура представляет собой самостоятельный государственный орган, который обособлен от законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти, несмотря на их тесное взаимодействие между собой. Это специфическое положение прокуратуры позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
Определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, следует отметить, что:
· прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти РФ, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
· прокуратура как независимая федеральная система органов власти в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства.
Итак, прокурорский надзор как вид государственной деятельности – это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры, по надзору за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Основные понятия прокурорского надзора.
Для того чтобы понять сущность и значение прокурорского надзора, определить роль прокуратуры в современном российском государстве, изучить ее структуру, необходимо сначала уяснить суть терминов и понятий, выработанных теорией и практикой прокурорского надзора и используемых в практической, научной и учебной деятельности.
Основополагающим термином является, конечно же, понятие «прокуратура». Определение этого понятия дано в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», согласно которой прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура, как любой государственный орган, состоит из специальных должностных лиц – прокуроров, на которых возлагается обязанность по реализации задач, стоящих перед органами прокуратуры. Согласно ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. Прокурор, как должностное лицо прокуратуры, является физическим лицом, состоящим на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, отвечающим всем вышеперечисленным требованиям, и исполняющим возложенные на него законодательством должностные обязанности.
Понятие «прокурор», как верно отмечается в литературе, является собирательным понятием, которое, согласно ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре РФ», включает следующих должностных лиц: Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников, помощников и помощников по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора РФ, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров, их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции.
Прокурорскими работниками, согласно действующему законодательству, являются прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).
Полномочия прокурора – это объем прав и обязанностей, которыми располагает должностное лицо прокуратуры для осуществления возложенных на него функций.
Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов представительной (законодательной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, военного управления, контроля, мест принудительного содержания, а также органов управления коммерческих и некоммерческих организаций;
иметь доступ к документам и материалам вышеперечисленных органов, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений , выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Важными полномочиями прокурора и его заместителей является возможность привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности:
во‑первых, прокурор и его заместители могут по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении;
во‑вторых, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
в‑третьих, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Кроме того, в случае установления факта нарушения закона федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, прокурор или его заместитель:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Для реализации своих полномочий прокурор обладает средствами прокурорского реагирования , под которыми понимаются предусмотренные законами действия и правовые акты, с помощью которых реализуются полномочия прокуроров.
В литературе предлагается классификация средств прокурорского реагирования в зависимости от цели, на достижение которой они направлены.
По цели средства прокурорского реагирования классифицируются на:
средства, направленные на выявление нарушений законов (например, вызов должностных лиц для дачи объяснений по вопросам, имеющим значение для обнаружения случаев нарушения закона; проведение проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; опрос задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; истребование из суда любого дела или категорию дел, по которым судебный акт вступил в законную силу и др.);
средства, направленные на устранение выявленных нарушений законов (жалобы или протесты на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда; вынесение постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, от органов дознания и следственных органов; представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.);
средства, преследующие цель предупреждения нарушений законов. В качестве примера можно привести такие средства реагирования, как дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; предостережение о недопустимости нарушения закона и т. д.;
средства, направленные на привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение закона. Такими средствами являются возбуждение производства об административном правонарушении; вынесение постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
средства, обеспечивающие возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов. В этих целях прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; дает согласие дознавателю о возбуждении перед судом ходатайства о наложении ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого или лиц, несущих по закону материальную ответственность за их действия в целях обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска.
В ходе своей деятельности прокурор вправе выносить соответствующие акты, так называемые акты прокурорского реагирования. Акты прокурорского надзора – это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования на выявленные нарушения законов, выносимые только прокурорами в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они адресованы. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре РФ» актами прокурорского реагирования на нарушения действующего законодательства являются: протест прокурора, представление прокурора, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и предостережение о недопустимости нарушения закона. Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителя. Акты прокурорского реагирования должны быть своевременными, оперативными, обоснованными, утверждающими, комплексными, адекватными, законченными и дополняться мерами предупредительно‑профилактического характера.
В соответствии со ст. 23 Федеральный закон «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Еще одним средством прокурорского реагирования выступает представление прокурора . Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. Представление прокурора приносится и на незаконные судебные решения в апелляционную, кассационную или надзорную инстанции.
Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Если обнаруживается несоответствие постановлений Правительства РФ, Конституции РФ и законам РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Кроме того, Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении . Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно‑процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174‑ФЗ (далее – УПК РФ) в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Постановления выносятся прокурором и в целях освобождения каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно‑психиатрическое учреждение.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона . В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При этом из смысла положений ч. 2 ст. 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо.[2]
Термин «прокуратура» происходит от латинского «procuro», что означает: забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. В силу своего предназначения прокуратура призвана охранять и защищать права и свободы граждан, интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы реализовать возложенные на нее задачи, прокуратура в рамках своих полномочий осуществляет особый вид государственной деятельности – прокурорский надзор, используя предоставленные ей средства прокурорского реагирования, в целях надзора за исполнением законов в определенной сфере определенным кругом субъектов.