Історія становлення та розвитку адміністраторів податків, зборів, платежів
Адміністрування як регламентована законами й іншими нормативно-правовими актами управлінська діяльність, що здійснюється податковими та іншими контролюючими органами, передбачає розв'язання таких основних завдань:
1) забезпечення платникам податків зручних умов для виконання їхніх обов'язків щодо розрахунку, декларування та сплати податків і зборів;
2) контроль з боку держави за виконанням платниками своїх обов'язків щодо розрахунку, декларування та сплати податків і зборів, забезпечення їх повного виконання всіма платниками;
3) забезпечення захисту законних прав та інтересів платників податків від протиправного втручання з боку органів державної влади;
4) вжиття державою заходів примусу щодо платників, які не виконують свої обов'язки.
Ці управлінські функції з адміністрування податків, зборів та платежів виконували різні контролюючі органи: податкова та митна служба, правління пенсійного фонду, правління державних
фондів соціального страхування та інших фондів, основними серед яких були податкові органи.
Податкова служба України була створена 1 липня 1990 року Постановою Ради Міністрів України від 12 квітня 1990 року №74 «Про створення державної податкової служби в Українській РСР» у складі Міністерства фінансів. Статус, функції та правові основи діяльності податкової служби в Україні визначені Законом України «Про державну податкову службу в Україні»30. На підставі цього законодавчого акта основне місце в системі податкових органів відводилось державним податковим інспекціям, які були утворені на базі відділів державних доходів фінансових органів, підпорядкованих Міністерству фінансів.
Новостворена державна податкова служба складалася з Головної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій в АР Крим, областях, районах, містах і районах у містах.
З розвитком підприємництва в Україні податкові органи налагоджували механізм нарахування і стягнення податків, удосконалювали свою структуру та методи контролю. У такому вигляді податкова служба в Україні проіснувала майже до кінця 1996 року. У цей період у країні почало спостерігатися значне зростання заборгованості в частині платежів до бюджету, неконтрольований вивіз капіталу за кордон, розростання неофіційного сектора економіки. Виникла ситуація, коли податкова служба вже не мала змоги повною мірою виконувати функції, покладені на неї державою. Крім того, необхідність реформування податкової служби була обумовлена:
– значним зростанням кількості суб’єктів господарювання;
– залученням в економіку країни іноземних інвестицій та створенням підприємств іноземних держав, що вимагало переходу до світових стандартів в оподаткуванні;
– збільшенням концентрації оподатковуваних оборотів у фізичних осіб;
– необхідністю створення інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовими потоками з країни, а також високим рівнем тінізації економіки;
– умовами оплати працівників податкової служби, що призвели до відтоку висококваліфікованих кадрів
З метою впровадження принципово нових підходів для вирішення вказаних проблем Президентом України видано Указ «Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій»31, яким установлено, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади, а податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у містах – самостійними одиницями, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій, та Указ Президента «Питання державних податкових адміністрацій».
У жовтні 1996 року, згідно з зазначеними указами, у складі Державної податкової адміністрації України було утворено податкову поліцію, що з лютого 1998 року почала називатися податковою міліцією, на основі підрозділів з боротьби із кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування Міністерства внутрішніх справ України та працівників підрозділів податкових розслідувань.
За період свого існування податкова міліція підтвердила не лише доцільність утворення її у структурі Державної податкової адміністрації України, але й необхідність подальшого розвитку.
У лютому 1998 року було прийнято низку Законів України «Про державну податкову службу в Україні» та «Про внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з утворенням податкової міліції». Після прийняття зазначених законів державна податкова служба в Україні стала повністю легітимною.
Таким чином, була створена якісно нова державна податкова служба, до складу якої увійшли:
- Державна податкова адміністрація України;
- Державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі;
- Державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах.
Для забезпечення ефективного управління процесами підготовки і впровадження Програми модернізації податкової служби, постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2000 року № 1454, у складі Державної податкової служби утворено Департамент розвитку та модернізації державної податкової служби. У складі державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворені регіональні управління цього департаменту.
У складі ДПА України з 2001 року функціонував Департамент боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом, який було створено відповідно до Указу Президента «Про додаткові заходи щодо боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом», створений з метою вдосконалення роботи щодо боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом, створення комплексної системи державного контролю за сумнівними операціями, що здійснюються суб’єктами підприємницької діяльності.
Для реалізації державної політики у сфері виробництва та обігу спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, підвищення ефективності контролю в цій сфері, збільшення надходжень до бюджету та на виконання Указу Президента України «Про посилення державного контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів» у складі Державної податкової адміністрації України утворено Департамент з питань адміністрування акцизного збору і контролю за виробництвом та обігом підакцизних товарів як самостійний функціональний підрозділ, який у січні 2007 року реорганізовано в Департамент контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв.
У серпні 2007 року для покращання обслуговування платників податків з використанням сучасних технологій у складі ДПА України утворено Інформаційно-довідковий департамент державної податкової служби. Було створено єдину базу податкових знань, яка охоплює уніфіковані та офіційно затверджені відповіді на всі питання, що виникають при нарахуванні й сплаті податків.
З метою виконання завдань і функцій щодо запобігання, виявлення, припинення корупційних правопорушень з боку працівників органів державної податкової служби України, забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби та їх захист від протиправних посягань під час виконання службових обов’язків на базі Управління по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби утворено Управління внутрішньої безпеки.
Однак уже наприкінці 2012 року в умовах адміністративно-правової реформи Указом Президента України «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади»37 було утворено нове міністерство в системі центральних органів виконавчої влади внаслідок реорганізації Державної митної служби (ДМС) та Державної податкової служби України (ДПС). Слід зазначити, що подібна політика об’єднання в одному органі функцій податкових та митних органів, а також функцій збору соціальних платежів має місце в багатьох країнах Організації економічного співробітництва й розвитку.
Новий орган було названо Міністерством доходів і зборів України (далі – Міндоходів). Положення про центральний орган виконавчої влади було розроблено та ухвалено 18 березня 2013 року, воно визначило правовий статус органу, його завдання та функції.
У підпорядкування новоствореного Міністерства належали три категорії питань:
1) формування та реалізація податкової, митної політики в частині адміністрування податків, зборів та митних платежів;
2) формування та реалізація політики у сфері адміністрування єдиного внеску;
3) формування та реалізація політики у сфері боротьби з податковими та митними правопорушеннями, а також правопорушеннями законодавства з питань сплати єдиного внеску.
До структури Міністерства доходів і зборів України входило 27 Головних управлінь Міндоходів, 27 митних органів та Міжрегіональне головне управління Міндоходів – Центральний офіс з обслуговування великих платників податків.
Територіальна структура Міндоходів складалась із:
– територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;
– міжрегіональних територіальних органів (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць);
– митниць;
– спеціалізованих департаментів та спеціалізованих органів Міндоходів України;
– державних податкових інспекцій у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах;
– об’єднаних та спеціалізованих державних податкових інспекцій.
Слід зазначити, що наслідком реформування податкової та митної служби стало суттєве скорочення чисельності працівників на 18,7% або 15047 осіб. Так, якщо станом на 01.01.2011 р. загальна чисельність податківців та митників України складала 80443 особи, в т.ч. податківців – 62233 особи та митників – 18210 осіб, то станом на 01.01.2014 р. загальна чисельність усіх працівників міністерства становила лише 65396 осіб, у т.ч. податківців – 55286 осіб та митників – 15411 осіб.
За рахунок об’єднання функцій, що дублюються при інтеграції податкової та митної служб, очікувалося підвищення ефективності управління процесом адміністрування податків і зборів. Разом з тим, у серпні 2014 року Європейська бізнес-асоціація (EBA) заявила, що державні контролюючі фіскальні органи посилили тиск на бізнес в Україні. Багато компаній скаржилися на те, що безпідставно відкриваються кримінальні справи, не приймаються рішення по старих кримінальних справах, які були відкриті незаконно.
Кабінет міністрів України постановою від 21 травня 2014 року № 160, реорганізувавши Міністерство доходів і зборів, створив Державну фіскальну службу (далі – ДФС) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.
Основним завданням ДФС є реалізація державної податкової політики та політики у сфері державної митної справи;
– державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства;
– державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів;
– державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску;
– державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк.
Крім того, на ДФС покладено завдання із здійснення в межах повноважень, передбачених законом контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів та контролю за дотриманням платниками податків порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів.
ДФС здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. У складі ДФС та її територіальних органах діють підрозділи податкової міліції. Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції ДФС, обговорення найважливіших напрямів її діяльності у ДФС може утворюватися колегія.
Таким чином, Державна фіскальна служба, на сьогодні, об'єднує повноваження податкової служби, митниці та фінансової міліції.