Причины провала конституционного проекта М.М. Сперанского
В вину реформаторам нередко ставится тайность подготовки конституционных проектов. Но можно ли было их обсуждать публично, когда большинство общества или в лучшем случае не понимало смысла реформ, или было настроено враждебно?
В числе основных причин неудачи реформ называется и отсутствие в конституционных проектах как М.М. Сперанского, так и Н.Н. Новосильцева пункта об отмене крепостного права. Анализ правового материала, причем не только российского, но и североамериканского, позволяет сделать иные выводы. Вопрос о крепостном праве обходился молчанием, видимо, из тактических соображений. По указанию Александра I проекты крестьянской реформы готовились в 1817-1819 гг. сначала графом А.А. Аркачеевым, а затем министром финансов графом Д.А. Гурьевым. Можно строить различные предположения о замыслах императора, но несомненно одно – проекты конституционной и крестьянской реформ находились в определенной взаимосвязи. Рискнем предположить, что первоначально планировалось про вести конституционную реформу, а затем крестьянскую. В соответствии с принятой в отечественной историографии точки зрения, такая мысль на первый взгляд кажется абсурдной. Но ведь действовала же Конституция США на протяжении ряда десятилетий при сохранении рабства негров и бесправия индейцев.
Таким образом, в начале XIX в. в России оформилась национальная конституционная доктрина. Представлена она была в основном идеями дуалистической монархии, заимствованными из Европы.
29) Главными характерными чертами внутренней политики Николая 1 были укрепление самодержавной формы правления, бюрократизация страны, борьба с любыми проявлениями свободомыслия. Изменения в системе государственного управления были направлены на ее дальнейшую централизацию и бюрократизацию. Собственная его императорского величества канцелярия была создана в конце XVIII в. при Николае I она фактически становится центральным органом гос. управления. В составе Канцелярии за Ремя правления Николая I было образовано шесть отделений. В 1830г. было опубликовано «Полное собрание законов Российской империи» в 45 томах. В 1833г. были созданы 15 томов «Свода законов Российской империи», излагавшего основные действующие законы.
Наряду с Императорской канцелярией важнейшую роль в управлении страной играли всевозможные временные комитеты и комиссии, их деятельность способствовала бюрократизации государственного управления.
Николая I не готовили к управлению государством. Но железная воля и природный ум дали возможность достаточно эффективно управлять. В качестве главной опоры Николай I видел разветвленный полицейский и бюрократический аппарат, посредством которого он стремился контролировать все стороны жизни общества и государства. Цель политики он видел в укрепление внутреннего и внешнего положения России.
Не доверяя общественности, Николай I видел главную свою опору в армии и чиновничестве. В николаевское царствование шло дальнейшее разрастание бюрократического аппарата. Появлялись новые министерства и ведомства, стремившиеся создать свои органы на местах. Объектами бюрократического регулирования становились самые различные отрасли человеческой деятельности, в том числе религия, искусство, литература, наука. Быстро росла численность чиновников. В начале 19 века их насчитывалось 15 - 16 тысяч, в 1847 году - 61,5 тысяч и в 1857 году - 86 тысяч.
Усиливался, переходя все разумные пределы, управленческий централизм. Почти все дела решались в центральных ведомствах. Даже высшие учреждения (Государственный совет и Сенат) были перегружены массой мелких дел. Это породило громадную переписку, нередко носившую формальный характер. Губернские чиновники иногда строчили ответ на бумагу из Петербурга, даже не прочитав ее.
Однако сущность бюрократического аппарата состоит не в списывании большого количества бумаг и канцелярской волоките. Это - его внешние признаки. Сущность же в том, что решения принимаются и проводятся в жизнь не каким-либо собранием представителей, не единолично ответственным должностным лицом (министром, губернатором), а всей административной машиной в целом. Министр же или губернатор составляют только часть этой машины, хотя и очень важную.
Поскольку вся информация стекается к министру через его аппарат, то министр оказывается как бы во власти своего аппарата. Подчиненные чиновники готовят и проекты решений по разным делам. Решение дела, как известно, во многом зависит от того, как оно будет доложено. Многочисленные дела, особенно те, которыми начальство не очень интересуется, фактически решают чиновники, готовящие их к докладу. Если подчиненные чиновники изо дня в день методично воздействуют на начальство в одном и том же направлении - это, в конце концов, становится общим направлением политики данного ведомства. В николаевские времена на посты руководителей министерств и ведомств нередко назначались армейские генералы, мало знакомые с новым для них делом. Именно они в первую очередь оказывались в положении начальства, руководимого подчиненными.
Однажды Николай I сказал: «Россией правят столоначальники». И действительно, среднее чиновничество (столоначальники) играет в принятии решений особую роль. Но столоначальник не отвечает за решение, принятое по его докладу. Отвечать в принципе должен тот, кто его подписывал. Но все знают, что министр или губернатор не мог принять иное решение, раз ему доложили так, а не иначе. Так происходит круговая безответственность, свойственная бюрократическому управлению.
Бюрократии свойственно свои узкогрупповые интересы выдавать за государственные нужды. Трактуемые узко и односторонне. Раздуваются штаты министерств и ведомств, растут внешнеполитические амбиции, а вместе с ними - военные расходы. Всеми благами пользуется чиновничья каста и те социальные группы, с которыми она связана (в России 19 века - в первую очередь поместное дворянство). Очень немного делается для улучшения жизни народа, хотя официальная пропаганда не устает повторять, что это - первейшая забота правительства. Расходы на образование, науку и культуру очень невелики и весьма избирательны: во-первых, создается картина всеобщего благополучия, во-вторых, преимущества получают те отрасли науки, от которых ожидают результатов, полезных в военном деле. Таковы коренные свойства бюрократической системы управления.
30) Великие реформы 60-70-х г. 19 в. дали толчок к осуществлению
раннеиндустриальной модернизации в России, стране второго эшелона
капиталистического развития. Этот процесс в полной мере
продемонстрировал неорганичность догоняющей российской
модернизации. Как известно, в пореформенный период шло бурное
развитие капитализма, который на рубеже 19-20 вв. перерос в
монополистический капитализм, и к 1913 г. Россия занимала 4-5 место в
мире по объему производства, а также стала главным экспортером зерна.
Однако, как отмечают многие исследователи, развитие капитализма в
России отличалось значительным своеобразием в сравнении с
западными странами.
В развитых странах сначала вследствии буржуазных революций
происходил аграрно-капиталистический переворот (разложение
феодально-помещичьего хозяйства, возникновение мелкокрестьянской и
буржуазной земельной собственности), а затем – промышленный. В
России промышленный переворот осуществлялся в 40-80 г.19 в. (за 20
лет до буржуазной революции) и предшествовал аграрно-
капиталистическому перевороту, который фактически не завершился.
Промышленный переворот в России стимулировался железнодорожным
строительством (государственные заказы на чугун для выплавки
рельсов, на стройматериалы, топливо), которое в свою очередь
способствовало возникновению крупного фабричного производства без
прохождения мануфактурной стадии. Это было новейшее
капиталистическое производство с высокой концентрацией
производства и рабочей силы. В странах первого эшелона капитализма
железнодорожное строительство являлось результатом промышленного
переворота и завершало окончательное преобразование
капиталистического производства.
Кредитная система, важный источник средств для модернизации,
формировалась в России также по-иному, нежели на Западе. Она начала26
складываться с крупных банков, а рост мелких и средних кредитных
учреждений, с которых начиналось развитие кредитной системы на
Западе, пришелся на годы предвоенного промышленного подъема (1909-
1913 г.).
Специфика экономического развития породила особенности
российских социальных и политических процессов. В отличие от стран
органичной модернизации в России произошла задержка консолидации
в класс буржуазии – социального субъекта раннеиндустриальной
модернизации. Как считают специалисты, к началу 20 в. русская
буржуазия не сложилась в класс, монопольно распоряжающийся
индустриальной мощью страны (во многом из-за развития капитализма
"сверху") и не осознавала себя таким классом (политические партии
буржуазии складываются лишь в 1905-1906 г.). В то же время
форсированное складывание крупного индустриального производства,
практически одинаковые условия жизни и эксплуатации разных отрядов
рабочего класса способствовали его политической активизации, что
усиливало социальную напряженность в обществе.
На рубеже 19-20 вв. сторонники модернизации России
объединялись вокруг С.Ю. Витте (с1892г. министра путей сообщения и
финансов). В политическом плане взгляды С.Ю. Витте изменялись в
зависимости от конъюнктуры, но в осуществлении экономической
модернизации России он был весьма последователен. С.Ю. Витте
разработал государственную программу индустриализации страны. В
рамках этой программы проводилось форсированное железнодорожное
строительство, широкое привлечение иностранного капитала в
промышленность и в банки, была введена винная монополия, 27
осуществлена денежная реформа, по которой было установлено золотое
обращение и обмен кредитного рубля на золото.
По инициативе Витте было создано Особое совещание о нуждах
сельскохозяйственной промышленности. Предложения совещания
предвосхитили аграрные преобразования П.А. Столыпина. Однако С.Ю.
Витте вызвал резкое недовольство Николая II и правящей верхушки и в
1903 г. он был смещен с поста министра финансов и назначен на
почетную должность председателя Комитета министров, которая не
имела механизмов реальной власти.
Таким образом, на рубеже 19-20 вв. модернизация в России
нуждалась в новых импульсах. Однако правящие круги были не в
состоянии решить накопившиеся проблемы, а предпринимательская и
интеллектуальная элита не имела рычагов власти для реформирования.
В результате грянула революция 1905-1907 г. Тем не менее, у России
был исторический шанс осуществить раннеиндустриальную
модернизацию, что и пытался сделать П.А. Столыпин.
По мнению
специалистов, занимающихся этой проблемой, суть имперской модели
модернизации заключается в следующем:
- модернизации были подчинены задачам военно-политической
экспансии империи, обороны от внешних врагов, поддержания статуса
великой державы.
- Модернизации не были подчинены решению внутренних
проблем, тем более повышению народного благосостояния. Если такие
цели и выдвигались, то они были не обязательными по сравнению с
главными задачами.
- Модернизации не стремились воспроизвести западные
социально-экономические предпосылки развития и механизмы
управленческих решений, они воспроизводили их внешние образцы.
- Модернизации проводились главным образом по инициативе
наиболее передовой части правящего слоя, который сравнивал Россию с
Западом и по большому счету не был заинтересован в развитии
инициативы народа.
Имперская модель модернизации имела ряд отрицательных
последствий. Это – крайняя централизация управления и рост
бюрократического аппарата; социокультурный раскол в обществе,
обозначившийся со времен Петра I и означавший, что модернизаторы и
народ принадлежали к разным культурам; отсутствие широкого слоя
частных собственников ( в силу крайней централизации управления и
сохранения отношений личной зависимости); развитие русского
капитализма в значительной степени "сверху"; маргинализация и даже
люмпенизация большей части населения России.
Имперская модель модернизации показала свою ограниченность,
что в полной мере проявилось в первой мировой войне. В советский
период она превратилась в контрмодернизацию, которая в конечном
итоге так же не имела исторической перспективы.