Місцевий (базовий) та регіональний рівні рад, їх особливості

До представницьких органів місцевого самоврядування належать:

1) Верховна Рада Автономної Республіки Крим – представницький орган автономії (ст. 136 Конституції України [1], розділ III, глава VI Конституції Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України 23 грудня 1998 р. [15] та Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 p. [10]);

2) сільські, селищні, міські ради (ст. 146 Конституції України [1]; ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [16]);

3) районні та обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад сіл, селищ і міст (ст. 146 Конституції України [1], ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [16]).

Місцеві ради будуються у повній відповідності з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм. На сьогоднішній день у нормативній базі відсутній нормативний акт, спеціально присвячений питанню адміністративно-територіальному устрою України. Хоча були розроблені законопроекти «Про адміністративно-територіальний устрій» у 2001, 2012, 2013 роках.

Адміністративно-територіальний устрій України – це зумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація Української держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується як система державних органів, так і рівні органів місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України систему адміністративного устрою складають адміністративні одиниці: області, райони, міста (районного, республіканського, обласного значення і міста, що мають спеціальний статус), райони в містах, селища і села. Отже, адміністративно-територіальний поділ – необхідна умова організації представницької влади на місцях. Іншими словами, ради повинні бути "прив'язані" до певної адміністративно-територіальної одиниці.

Під адміністративно-територіальною одиницею розуміється частина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Таким чином, саме адміністративні одиниці є просторовою основою відповідних територіальних громад, а звідси, і їх представницьких органів – рад, що створюються з метою зручності управління на місцях.

У свою чергу, адміністративно-територіальні одиниці за соціально-територіальними ознаками поділяються на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (райони й області).

Населений пункт – це частина комплексно заселеної території, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення і власну зареєстровану назву. Розрізняють сільські та міські населені пункти. До категорії сільських населених пунктів як елементів місцевого (базового) рівня територіальної організації місцевого самоврядування належать села – населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільському господарстві. До категорії міських населених пунктів як елементів місцевого базового рівня територіальної організації представницьких органів місцевого самоврядування належать селища, міста, а також, на підставі ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [16], райони в місті. Селище – населений пункт у сільській місцевості. На відміну від селища міського типу в українському законодавстві нема чіткого визначення терміну селище і критерію для відрізнення селища від села.

Відповідно до Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого 12 березня 1981 Указом Президії Верховної Ради УРСР, до категорії селищ міського типу може бути віднесено населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції, а також населені пункти, на території яких розташовані вищі та середні спеціальні навчальні заклади, науково-дослідні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні та оздоровчі заклади, які мають державний житловий фонд, з кількістю населення понад 2 тисячі чоловік, з яких не менш як дві третини становлять робітники, службовці та члени їх сімей. В окремих випадках до категорії селищ міського типу може бути віднесено населені пункти з кількістю населення менш як 2 тисяч чоловік, але не менше як 500 чоловік, якщо вони мають близьку перспективу економічного і соціального розвитку, зростання кількості населення [48].

Міста підрозділяються на такі види міста районного значення; міста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; міста обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в містах.

Відповідно до Положення пропорядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого 12 березня 1981 Указом Президії Верховної Ради УРСР [48] до категорії міст районного значення відносять міста, на території яких розташовані промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств, з кількістю населення понад 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята в промисловості чи соціально-культурній сфері. До категорії міст республіканського (Автономна Республіка Крим) значення відносять міста, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд, з кількістю населення понад 50 тисяч жителів. Такі самі вимоги ставляться і до категорії міст обласного значення. Однак треба зазначити, що із загальних вимог до згаданих міст є винятки. Зокрема, до категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим), а також до міст обласного значення можуть бути віднесені населені пункти з кількістю населення менше 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включені до курортних зон і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні лікувальні й оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку. До категорії міст, що мають спеціальний статус, відносять міста Київ і Севастополь, чисельність населення яких перевищує 1 мільйон жителів.

До базового рівня місцевого самоврядування відносять також райони в містах, які посідаютьспецифічне положення в інституті представництва місцевого самоврядування. У містах з районним поділом відповідні ради є носієм представницької влади самостійної територіальної громади – територіального колективу району в місті. На думку провідних науковців в галузі муніципального права, район у місті є просторовою межею функціонування відповідної територіальної громади, яка володіє правом брати участь у формуванні відповідних органів місцевого самоврядування [62].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегує повноваження міським радам вирішувати питання про утворення районних в місті рад, які, в свою чергу, обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ч. 2 ст. 5 Закону) [16]. Конституція України дає широкий простір для законодавчого регулювання питання організації влади на рівні територіальної громади. Законодавець визнав за необхідне функціонування районних рад у містах з районним поділом, якщо про це приймає спеціальне рішення міська рада (ст. 41 Закону). Таким чином, системне тлумачення Конституції та Закону про місцеве самоврядування дає можливість зробити висновок, що районні у місті ради, її голова та виконавчі органи є формою самоорганізації населення у містах з районним поділом. Тому в таких містах може бути сформована система ієрархії органів місцевого самоврядування.

Отже, до місцевого (базового) рівня місцевого самоврядування як територіальної основи місцевих рад відносять: села; селища; міста районного, республіканського (Автономна Республіка Крим), обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в місті.

Серед місцевих рад виділяють обласні та районні ради, територіальною базою яких є регіональний рівень місцевого самоврядування, до якого відносять області та райони. Область – адміністративно-територіальна одиниця, яка утворилася в межах території України, має певні історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особливості, складається з районів і міст обласного значення. Район – це частина території області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території. Райони складаються із сіл, селищ, міст районного значення.

Області і райони належать не до категорії населених пунктів, а до регіонів. Вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, що функціонують на території відповідних областей і районів.

Отже, регіональний рівень місцевих рад представницьких органів місцевого самоврядування включає як елементи цієї системи обласні та районні ради, що утворюються на території відповідних областей і районів.

Наявність базового та регіонального рівнів не породжує підпорядкованості перших другим та не ставить питання визначення первинності чи вторинності серед представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки первиннимсуб'єктом місцевого самоврядування єтериторіальна громада.

Відмінності між цими двома рівнями досить чітко визначені у пунктах 1 і 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»[16]. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в інтересах всіх функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.