Особенности цены в государственных закупках
Замена цены единицы товара Необходимость моделирования
на цену государственного контракта цены на товары, отсутствующие на рынке
Рис. 74. Особенности цены в государственных закупках
221
Раз такого рода государственных товаров на рынке нет, то нет и их рыночных цен. Производство таких товаров может осуществляться исключительно по государственным заказам, но в этом случае необходимо заранее определять или рассчитывать и цену заказываемого государственного товара.
Понятие цены государственного контракта. Наобычном рынке ценой всегда является «единичная» цена, или цена единицы конкретноготовара или услуги. Поскольку продается и покупается именно данный товар, постольку стороны сделки сначала договариваются о цене единицы этого товара. Общая стоимость сделки определяется как результат умножения цены единицы товара на общее количество товара, которое покупается по данному договору (контракту). В данном случае общую стоимость сделки можно было бы называть стоимостью договора (контракта). В практике рыночных отношений понятия «стоимость сделки» и «стоимость договора» употребляются как синонимы. Если известна цена единицы товара, то несложно рассчитать и стоимость всей сделки или всего договора, но если цена единицы товара отсутствует, то в обычном рыночном случае отсутствует и стоимость всей сделки или стоимость всего договора. Таким образом, в данном случае не просто стоимость договора (сделки) есть величина, производная от цены товара, но и само понятие «стоимость договора» — производное от понятия «цена единицы товара», или просто «цена товара». Иное дело, если речь идет о государственной покупке (закупке), совершаемой государственной организацией: во-первых, государственный покупатель есть только рыночный покупатель как потребитель, а не как и производитель (продавец) товаров и услуг. В этом своем качестве государственный покупатель не отличается от любого гражданина как покупателя на рынке. Следовательно, ему необходим товар как потребительная стоимость, как полезное благо, а не как средство для производства других товаров. Такой покупатель либо покупает товар по имеющейся на рынке цене (выбирая подходящую цену, если у него имеется возможность такого выбора), либо не покупает его (что возможно в случае относительного отсутствия денег либо если данный товар можно заменить другим товаром), но ни в коей мере не участвует непосредственно (прямо) в 222
самом процессе установления цены. Таким образом, государственный покупатель, как и любой обычный потребитель, может лишь выбирать наиболее подходящую ему цену товара, если такой выбор возможен;
во-вторых, у государственного покупателя нет «своих» денег, ему их выделяет вышестоящий распорядитель бюджетных средств. Это общая сумма денег, предназначенных для покупки тех или иных групп товаров, хотя и без их конкретного видового (ассортиментного) разл ичения. Таким образом, в выделяемых государственному покупателю (заказчику) денежных средствах никакие цены товаров явно не фигурируют, там их просто нет. Но поскольку государственная организация покупает не «для себя, а для государства», то у нее в отличие от гражданина как частного покупателя это не расходование своих собственных денег, а значит, и конкретная цена покупаемого ею товара ей в общем-то безразлична.
В результате такого рода «безразличия» государственного покупателя к цене товара единственным критерием и ограничителем его рыночных действий становится сам размер выделяемого финансирования на государственные покупки. Любой государственный покупатель всегда заранее знает, какое количество денег будет выделено ему на покупку тех или иных товаров, а потому он выходит на рынок с заранее заданной суммой денег, которую вправе истратить на покупку данного рода товаров (группы товаров).
Государственному покупателю относительно важно, сколько денег у него есть на покупку товара, но при этом всю эту сумму денег он в общем случае должен и истратить. Сколько единиц товара он при этом получит, имеет для него уже второстепенное значение: если купит поменьше, то и истратит меньше; если купит больше, то и истратит больше. Здесь нет процесса материального производства, а потому точные количественные размеры государственного потребления товара всегда носят достаточно условный характер. Например, если простыней для государственной больницы будет закуплено относительно меньше, то старые простыни будут просто дольше использоваться (теоретически — пока совсем не порвутся, но и в этом случае можно будет обойтись совсем без их покупки, если сам больной будет приносить свою простыню). Так можно говорить практически обо всех закупаемых государственной организацией предметах потребления.
223
Понятие цены государственного контракта по своей сути имеет двойственную основу:
• это общая стоимость договора, т.е., как обычный рыночный договор купли-продажи любого товара (услуги), государственный контракт имеет свою стоимость как произведение цены единицы товара на покупаемое его количество;
• это сумма бюджетного финансирования, предназначенная на покупку товаров в пределах соответствующих статей сметы затрат бюджетной организации (рис. 75).
Стоимость предметадоговора Сумма бюджетного финансирования
(цена товара, умноженная по соответствующей группе
на количество товара) закупаемых товаров
Рис. 75. Экономическая суть цены государственного контракта
С учетом сказанного цена государственного контракта — это бюджетная сумма денег, выделенная государственной организации и предназначенная для покупки определенной группы необходимых ей товаров (услуг) на данный бюджетный период ее функционирования.
Понятие «цена государственного контракта» есть синоним его стоимости, но лишь с той спецификой, что понятие «стоимость государственного контракта» (как обычного рыночного договора) производно от цены единицы товара, а понятие «цена государственного контракта» — от бюджетной сметы государственной организации.
Специфическая особенность цены государственного контракта.
Главная особенность цены государственного контракта обусловлена самой сущностью бюджетного финансирования государственной организации. Последняя не может истратить денег больше того, что ей выделено. А потому очевидно, что цена («стоимость») государственного контракта всегда является предельной «ценой», которую нельзя (невозможно) превысить в любой сделке по закупке государственной организацией товара или услуги.
Предельный характер цены государственного контракта не во всех случаях означает установление максимального уровня («по
| Экономическая государственн | сущность цены ого контракта |
толка») цены единицы закупаемого товара. Все зависит от предмета государственного контракта, т.е. что на самом деле покупается в процессе государственной закупки или, выражаясь юридически, при размещении государственного заказа.
Во всех случаях, когда производится размещение государственного заказа (путем государственного аукциона, конкурса или у единственного поставщика), максимально допустимый предельный уровень цены единицы закупаемого товара вообще не устанавливается, а роль такого высшего (верхнего) предела выполняет сам установленный государственным заказчиком размер цены (стоимости) государственного контракта, или предельная цена государственного контракта.Поэтому, например, победителем аукциона признается лицо, которое предложило наименьшую цену государственного контракта, а вовсе не цену единицы покупаемого товара. Но в этом случае заявленные условия государственного контракта уже включают требуемое государственным заказчиком количество покупаемого товара, и потому опосредованно путем разделения цены государственного контракта на количество указанного в нем товара можно определить и предельную цену единицы товара. Такой порядок нахождения цены единицы купленного товара касается и всех других способов размещения государственных заказов.
Но данный способ расчета цены единицы купленного товара относится только к тем достаточно редким случаям, когда государственный контракт заключается на один-единственный товар, а не на их комплекс. Например, закупка лекарств обычно производится в целом на потребный государственной организации (больнице, поликлинике) набор («портфель») медикаментов с учетом их многочисленных видов и соответствующих им количеств. В таком случае даже теоретически исчезает понятие предельной цены единицы закупаемого товара.
Следовательно, в отличие от позиции частного покупателя на рынке, который стремится купить каждый отдельный товар (услугу) по минимально возможной цене, государственный покупатель стремится истратить выделенные ему бюджетные средства на условиях удовлетворения заданных самим количественных объемов покупаемых товаров и услуг; необходимых для функционирования данной бюджетной (государственной) организации.
Относительное снижение цены государственного контракта по сравнению с его предельным уровнем, которое обычно происходит в случае проведения государственного аукциона, косвенно пред225
полагает, что сэкономленные в этом случае деньги по смете закупок могуг быть использованы на какие-то иные закупки, в которых действительно нуждается государственный заказчик, но на которые бюджетные ассигнования не предусмотрены в данном году (периоде). На самом деле вероятным исходом такой ситуации может стать и закупка товаров, в которых государственный покупатель не испытывает сильной потребности.
Неразличимость цены государственного контракта и цены товара в случае государственных товаров.Если государственный покупатель является заказчиком государственного товара, например каких-то систем вооружений или фундаментальных научных исследований, то в этом случае с известной долей условности можно отождествлять цену государственного контракта и цену единицы товара, поскольку само понятие товара в этом случае становится совершенно условным. Например, современный танк или, тем более, военный самолет и другая боевая техника только для непрофессионалов есть единичньтй товар, а на самом деле это целый комплекс товаров с точки зрения их возможного оборудования, обслуживания и т.п.
Государство закупает целый комплекс такого рода товаров, каждый из которых не существует как единичный (самостоятельный) товар, так как других покупателей на такого рода товары нет, а для последующих систем вооружения устаревшие товары обычно не нужны. В этом случае цена единичного товара существует не иначе, как цена всего государственного контракта.
Типы (модели) цены государственного контракта на государственные товары. Но независимо отбольшего или меньшего отличия цены единичного товара от цены государственного контакта, поскольку закупаемый товар производится по индивидуальному заказу, то и цена его должна быть установлена не в ходе конкурентного торга, а путем ее согласованных расчетов по той или иной согласован ной модели этих расчетов.
Потенциально может существовать множество моделей расчета цен ы товара, изготавливаемого по индивидуалъному государственному заказу (рис. 76). На рисунке за основу классификации взято деление модели цень товара на ее «усеченную», или затратную, форму и на ее полную форму, или форму цены производства (затраты плюс прибыль).
Наиболее известны следующие основные модели расчета цены государственного товара:
• модель неизменной цены;
226
Модель затрат на производство
Рис. 76. Модели цены государственного контракта
• модель затрат;
• модель «фиксированные затраты плюс прибыль (вознаграждение)»;
• модель «фактические затраты плюс вознаграждение».
Модель неизменной цены государственного контракта предполагает, что цена государственного контракта, согласованная государственным заказчиком и поставщиком, является неизменной на весь срок исполнения договора и не подлежит изменению независимо от изменения каких-то внешних обстоятельств.
Данная модель подходит для поставки товара на относительно небольшой период времени, обычно исчисляемый в пределах нескольких месяцев, но на длительные сроки такого рода контракты могут нести большой риск для поставщика в силу изменения базисных условий производства заказа: цен на сырье и комплектующие изделия, процентных ставок и т.п.
Модель фактических затрат подразумевает, что государстве н- ный контракт заключается на условиях лишь возмещения затрат
Модель фиксированных (неизменных) затрат
Модель индексируемых фиксированных затрат
Модель фиксированные
затраты и фиксированная
1 прибыль
Модель компенсации фактических разумных
затрат
Модель фиксированные затраты и дополнительная
прибыль
Модель
предельных фактических затрат
Модель фактические
затраты и фиксированная прибыль
Модель фактические
затраты и дополнительная прибыль
227
| Экономические модели цены |
| государственного контракта |
| I | Модель цены производства (затраты плюс средняя |
| [_ | прибыль (вознаграждение)) |
на производство товара без учета в цене какой-то фиксированной величины прибыли (выплаты вознаграждения).
В данном случае государственный заказчик оплачивает только разумные (оправданные) затраты (обычно фактически произведенные затраты, так как часто очень сложно заранее определить необходимые затраты на годы вперед).
достоинство данной модели цены государственного контракта состоит в том, что подрядчику (поставщику) гарантируется компенсация всех согласованных с заказчиком затрат, а недостаток состоит в том, что подрядчик не получает никакой прибыли во выполняемому заказу.
данного рода модель цены может использоваться в том случае, когда рыночный подрядчик от выполнения данного государственного заказа получает какие-то существенные преимущества, которые в дальнейшем (или параллельно) принесут ему выгоду (прибыль). Например, если государство оплачивает какую-то научно- исследовательскую работу, результаты которой подрядчик сможет использовать в производстве своих рыночных товаров для негосударственных потребителей.
Модель фактические затраты плюс фиксированная прибыль (вознаграждение) означает оплату разумных фактических затрат и выплату заранее оговоренной абсолютной величины прибыли (воз- награждения).
достоинство модели состоит в том, что подрядчик возмещает свои расходы и получает прибыль. Но величина прибыли никак не зависит от размеров самих затрат, а потому теоретически исполнителю государственного контракта нет экономической выгоды завышать фактические расходы на исполнение государственного заказа.
Модель фактические затраты плюс фиксированное вознаграждение и часть экономии затрат> — одна из возможных вариаций предыдущей модели в направлении стимулирования подрядчика к снижению фактических затрат на производство. В данной модели устанавливаются базовый уровень затрат, базовый размер прибыли и доля в отклонении от базового уровня затрат, которая либо увеличивает, либо уменьшает базовую прибыль. Например, если базовый уровень затрат будет превышен, то на величину 50%-ного размера этого превышения уменьшится базовая величина прибыли. Если же базовый уровень затрат будет снижен, то на 50% от этого снижения будет увеличена базовая величина прибыли. 228
Как следует из описания приведенных моделей цены государственного контракта, можно конструировать и многие другие модели, которые отвечают тем или иным заданным целям государственного заказчика и при этом не ущемляют экономических интересов государственного поставщика.
Понятие независимого оценщика на государственном рынке.Зачем государству независимый оценщик? В условиях частного рынка его независимость нужна для обеих сторон сделки. На рынке частных лиц независимый оценщик есть особого рода частное лицо, которое независимо от частных сторон сделки и которое ведет свою специфическую рыночную деятельность как <оценочную> деятельность на коммерческих условиях. Ничего другого там и не может быть, ибо без прибыли такого рода деятельность не представляла бы никакого интереса для частного лица.
Однако если стороной сделки является государство, то оно само и должно быть независимым оценщиком, ибо оно является таковым по определению:
• оно не есть частный участник рынка, и ему нет необходимости завышать или занижать цену сделки, чтобы увеличить свою прибыль, т.е. государство просто заинтересовано в «правильной», объективной рыночной цене и никакой другой;
• государство есть самый лучший независимый оценщик, потому что это уже не есть частный оценщик как коммерческая организация, а «общественный> оценщик.
Следовательно, для государственного рынка необходим институт государственных, а не независимых оценщиков как оценщиков на базе частных лиц.
Независимый оценщик на государственном рынке — это государственный оценщик, который оказывает на возмездной или безвозмездной основе оценочные услуги для государственных организаций в процессе их закупочной или иной деятельности на рынке.
Глава б
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
ЛОГИСТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
И ПРОЦЕССА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ
Основные направления совершенствования государственного логистического процесса:
• автоматизация и электронизация процесса государственных закупок и поставок;
• стандартизация государственного логистического процесса:
а) стандартизация документации;
б) стандартизация закупочных процессов;
в) стандартизация товаров и услуг;
• разделение государственных расходов на расходы на оплату товаров и услуг и на расходы на логистическую деятельность;
• повышение рыночного (конкурентного) характера государственных закупок;
• рационализация закупочной деятельности на уровне государственной организации.
Основные направления совершенствования государственных закупок и поставок.Можно выделить следующие потенциально возможные направления дальнейшего совершенствования государственного логистического процесса в целом и его важной части — процесса государственных закупок — с позиций экономии (относительной минимизации) совокупных расходов государства на покупку товаров и услуг государственными организациями в целом, усиления его рыночного (конкурентного) характера и уменьшения возможностей («пространства») для любых форм существования коррупции в государственном аппарате:
• автоматизация и электронизация процесса закупок и поставок — это ключевое направление совершенствования и
230
с точки зрения разгрузки от мелких заказов, для объективности и т.п.;
• стандартизация государственного логистического процесса:
а) стандартизация документации;
б)стандартизация закупочных процессов;
в) стандартизация товаров и услуг;
• раздельный учет государственных расходов на оплату товаров и услуг и на логистическую деятельность;
• повышение рыночного (конкурентного) характера государственных закупок;
• рационализация закупочной деятельности на уровне государственной организации (рис. 77).
Автоматизация процесса закупок и поставок. Очевидно, что поставка товаров (услуг) в государственную организацию должна осуществляться на регулярной и систематической основе, так как процесс функционирования любой государственной организации и столь же непрерывен, как и жизнь общества в целом. Вданном случае непрерывность означает не тот факт, что государственный покупатель должен каждый день что-то покупать и каждый день что-то разгружать, а тот факт, что государственная организаппя нуждается в поставках товаров, пока она существует, но все же сами эти поставки и закупки обычно осуществляются на дискретной основе, т.е. в какие-то примерно однотипные сроки и какими-то примерно одинаковыми партиями.
Автоматизация Выделение П
и электронизация Стандартизация расходов на логистику
— Совершенствование
госарственной логистики
И Повышение рыночности Рационализация логд
всех логистических на уровне государс-—з
процесов государства органиэаэ’
Рис. 77. Основные напраалеiя совершенствования государственно
процесса
2
Такого рода дискретность, или периодичность закупок товаров и услуг государственной организацией, подсказывает, что из разных способов организации этих закупок и на их основе можно на базе соответствующих экономических исследований в данной области выявить наиболее экономически дешевые механизмы государственных закупок, которые в этом случае и будут важнейшим фактором снижения бюджетных расходов.
Важнейшая особенность такого рода научной работы состоит в том, что это может быть работа, выполняемая только по инициативе «свыше», так как сама по себе государственная организация не имеет никакого экономического интереса в совершенствовании процесса закупок, поскольку не является собственником имеющихся у нее финансовых средств. Более того, как уже неоднократно говорилось, государственный покупатель совсем не заинтересован в любых видах абсолютной экономии своих расходов, которая может даже привести к уменьшению всей сметы расходов государственной организации, особенно в части, предназначенной для оплаты товаров и услуг.
Автоматизация всех закупочных процессов имеет своей предпосылкой стандартизацию самих покупаемых благ и стандартизацию всех связанных с ними логистических процедур, о которых будет сказано в дальнейшем. Собственно же процесс автоматизации государственных закупок может включать следующие его основные направления:
• автоматизация процесса определения государственных нужд для данной государственной организации во всех требуемых логистических разрезах (по товарам, срокам, партиям и т.п.);
• автоматизация процесса обобщения государственных нужд по группам государственных заказчиков в требуемых логистических разрезах;
• автоматизация процесса подготовки, сбора и обработки необходимой документации от участников размещения государственного заказа;
• автоматизация процесса проведения государственных торгов в различных их формах и на основе этого выявление их победителей, так сказать, «без участия человека» в данном процессе, например в форме автоматизированных электронных торгов;
• автоматизация процесса заключения государственных контрактов с победителями торгов (рис. 78).
232
Гматизация расчетов Автоматизация процессов
государственных нужд документооборота
Автоматизация
государственной логистики
Автоматизация
государственных торгов
Автоматизация заключения государственных контрактов
Рис. 78. Основные направления автоматизации государственного логистического
процесса
Такого рола автоматизация всех логистических процессов становится возможной в силу существования и постоянного развития современных компьютеризованных баз данных и любых функциональных систем на их основе.
Основу автоматизации всего государственного закупочного и логистического процесса составляет тот факт, что все государственные организации есть один и тот же государственный собственник; между ними нет никакого рыночного отчуждения; у них нет никаких собственных интересов, кроме тех целей (интересов), которые им задает государство.
Выражаясь иначе, можно сказать, что теоретически все государственные организации есть одна-единственная «организация», и потому именно в ней возможны любые глобально-объединительные процессы. Но такого рода процессы могут быть управляемы только на основе их автоматизации в большинстве обслуживающих сфер их деятельности. Закупочная деятельность любой государственной организации (имеется в виду государственная организация, которая не создана специально для осуществления государственных закупок или иных логистических процессов) есть ее подсобная деятельность, которой теоретически она совсем и не должна бы заниматься.
Автоматизация логистических процессов всех государственных организаций тем самым имеет следующие важные последствия двоякого характера:
• она есть непосредственный фактор экономии государственных средств за счет оптимизации всех логистических
233
процессов и снижения совокупных расходов государственного бюджета на закупки товаров и услуг для государственных нужд;
она есть фактор улучшения основной (главной, профессиональной) функциональной деятельности государственных организаций поскольку высвобождает их человеческие и иные ресурсы и временные возможности для выполнения прямых государственных функций.
Развитие стандартизации, типизации и унификации. В нашей стране (как и во всех других развитых странах) существует множество государственных организаций, и все они, естественно, осуществляют закупки необходимых им товаров и услуг.
Государственные организации сгруппированы в определенных сферах государственных услуг (государственной деятельности), «вершиной» которых обычно являются министерства и ведомства. Таким образом, на практике всегда уже имеется их объединение в более-менее однородные группы с позиций специфики процесса государственного управления (типа оказываемых государственных услуг).
для этих примерно однородных групп государственных организаций могут и должны существовать единые порядки и процедуры осуществления закупок и иных логистических операций.
Однако типизация и стандартизация логистического процесса имеют место не только по группам государственных организаций и уровням управления ими, но в большой мере могут быть применены ко всем государственным организациям независимо от профиля их деятельности и подчиненности тому или иному уровню государственной власти. Например, по закону о государственных закупках в значительной мере стандартизированы способы государственных закупок для всех государственных заказчиков (покупателей).
В более общем виде можно предложить следующие три главных направления возможной стандартизации (типизации) государственных логистических процессов применительно ко всем государственным организациям:
• стандартизация всей логистической документации (все должно быть максимально стандартизировано по форме, а заполняться должны только «клеточки»);
• стандартизация всех логистических процедур;
• стандартизация закупаемых товаров и услуг (рис. 79).
234
-—
Рис. 79. Основные направления стандартизации государственных закупок
Обычно в проблеме стандартизации упор делается на стандартизацию документов, в меньшей степени — на стандартизацию логистических процессов и практически совсем пока не обращают внимания на то, что необходимо стандартизировать и сами закупаемые государственными организациями товары и услуги.
В данном случае под стандартизацией покупаемых товаров имеется в виду не их производственная стандартизация, т.е. выпуск товаров одного и того же вида, ассортимента, качества и т.п. Эти вопросы решает сам производитель под влиянием рыночных потребителе й. В случае государственных закупок под стандартизацией закупаемых государством товаров понимается выявление среди имеющихся на рынке товаров (услуг) таких их видов (ассортимент- ных групп и т.д.), которые наиболее необходимы государственным организациям и в наибольшей мере соответствуют их функциональным потребностям и одновременно — их финансовым возможностям.
Государствен н ы й потребитель нуждается в определен ного рода потребительских благах или в тех полезных свойствах, которыми наделены вещественные блага (в случае услуги имеет место полезный эффект, который возникает в процессе ее оказания). В сфере производства каждый вид полезной трудовой деятельности нуждается в своих специфических предметах и орудиях труда, а в сфере потребления полезные (имеются в виду разумно полезные) характеристики материальных благ обычно не могут существенно различаться по типам их потребителей. Нельзя утверждать, что для каждой государственной организации существует свой совершенно специфический набор наиболее подходящих по своим качественным характеристикам товаров. Специфика, конечно, всегда имеется: например, для больниц нужны лекарства, а для школ их закупки не нужны.