Практические наработки по экспертизе государственных программ на федеральном и региональном уровнях, выявленные проблемы и недостатки государственных программ
Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не регламентирован вопрос направления проектов государственных программ на экспертизу в контрольно-счетные органы и статус соответствующих Заключений. Актуальность данного вопроса подтверждается и на федеральном уровне. В июне 2013 года Председатель Счетной палаты Российской Федерации Татьяна Алексеевна Голикова в своем выступлении в Государственной думе, отметила о необходимости уточнения процедуры участия Счетной палаты в процессе рассмотрения программ.
В выступлении Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А.Голиковой на пленарном заседании Государственной Думы 10 июня 2014 года с докладом по экспертизе государственных программ отражены итоги проведения экспертизы Федеральных государственных программ.
Для осуществления постоянного контроля за формированием и реализацией государственных программ в Счетной палате развернута трехэтапная работа:
- первый этап предусматривает проведение экспертизы проектов госпрограмм;
- второй этап – ежегодный аудит госпрограмм с выходом на объекты контроля;
- третий этап – мониторинг хода реализации государственных программ на регулярной основе.
Счетная палата РФ дала заключение на 38 государственных программ, которые были направлены в Правительство и комитеты Государственной Думы. В результате выявлены основные проблемы и риски:
Первое. В части целей и задач госпрограмм.
По отдельным госпрограммам выявлено несоответствие целей государственных программ целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах стратегического планирования.
Цели большинства госпрограмм неконкретны, содержат нечеткие формулировки, допускающие произвольное толкование, что не позволяет обеспечить проверку их исполнения.
Также отмечается недостаточная согласованность целей и задач госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели программы не обеспечивается ни одной из задач, или задача не направлена на достижение ни одной из целей.
Второе. В части показателей госпрограмм.
Имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования. В составе госпрограмм нашли отражение не все показатели «майских указов» Президента, хотя госпрограммы были обозначены как основной инструмент их реализации.
В госпрограммах не уделено должное внимание такому важному показателю, как производительность труда.
В ряде случаев планируемая динамика показателей госпрограмм недостаточна для достижения их целей и решения задач.
В отдельных программах отсутствуют достаточные обоснования достижения показателей в зависимости от изменения объемов финансирования по сравнению с предыдущей редакцией. При этом в ряде госпрограмм показатели снижаются при увеличении объема финансирования или увеличиваются при снижении объема ассигнований.
Третье. В части финансового обеспечения госпрограмм.
К настоящему моменту 3 госпрограммы не приведены в соответствие с бюджетом. Это программы «Развитие образования» на 2013–2020 годы, «Развитие транспортной системы» и «Региональная политика и федеративные отношения».
По 9 программам объемы бюджетных ассигнований на 2017–2020 годы не соответствуют установленным предельным объемам.
Неравномерность предусматриваемого бюджетного планирования госпрограмм по годам их реализации. Суммарно по всем программам в общем объеме финансирования за счет средств федерального бюджета на трехлетний период предусматривается 39,6%. Все остальное отнесено на период после 2016 года, то есть 60,4%. Такое распределение бюджетных средств ставит под вопрос реалистичность выполнения тех программ, которые запланированы.
Отдельные программы содержат значительное количество мероприятий, реализуемых за счет региональных бюджетов без оценки возможностей бюджетов конкретных регионов, что повышает риски их неисполнения. Ситуация, которая сложилась с бюджетами субъектов Российской Федерации, и непросчитываемость этих позиций ведет к дальнейшему усугублению ситуации с исполнением государственных программ.
Так, в 5 программах объем финансирования за счет консолидированных бюджетов регионов превышает 30% общего объема финансирования. То есть федеральное Правительство фактически не воздействует на исполнение программ, потому что используются средства регионов. В ряде госпрограмм значительную долю в общем объеме финансирования составляют средства юридических лиц и иные внебюджетные источники. По 7 программам внебюджетные источники превышают 50%. При этом отсутствуют предложения по мерам управления финансовыми рисками, связанными неполучением этих средств от юридических лиц.
Четвертое. В части оценки рисков при реализации госпрограмм.
Экспертиза показала, что процедура идентификации рисков реализации госпрограмм проведена неудовлетворительно. В ряде госпрограмм отсутствуют количественные и качественные оценки рисков.
В качестве одного из основных рисков большинство разработчиков отмечает «недостаток финансирования мероприятий госпрограммы за счет средств федерального бюджета». Упоминание такого рода риска свидетельствует о недоверии ответственных исполнителей к такому институту как госпрограммы, который выбран в качестве важнейшего, по сути главного инструмента формирования бюджета. Как следствие вопросы финансирования ставятся ими на первое место, а значит, мало внимания уделяется соответствующим показателям. При таком подходе «потолки» расходов по госпрограммам будут естественным и продуманным ограничением, а не механическим секвестированием бюджета.
С учетом опыта разработки, рассмотрения и утверждения госпрограмм необходимо еще раз взглянуть на процедурные вопросы формирования госпрограмм в ходе бюджетного процесса. Возможно, это потребует внесения изменений в отдельные нормативные акты. Но здесь главное - найти «золотую середину» между такими требованиями к процедуре принятия госпрограмм, как «достаточность, обоснованность» и «оперативность в принятии решений».
Изучив опыт работы контрольно-счетных органов иных субъектов в части осуществления ими полномочий по экспертизе государственных программ, нужно отметить, что в основной своей массе контрольно-счетными органами проводится экспертиза именно проектов госпрограмм на стадии их утверждения, и в дальнейшем на стадии внесения изменений в них. Счетной палатой РФ также проводится экспертиза проектов государственных программ, кроме того, Счетная палата осуществляет стратегический аудит утвержденных госпрограммам на предмет их соответствия социально-экономическим приоритетам развития страны.
Согласно пункту 7 части 1 статьи 9 Закона Свердловской области от 10.06.2011 № 494-ОЗ «О контрольно-счетной палате Свердловской области» проведение финансово-экономической экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти области (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части касающейся расходных обязательств области, а также государственных программ является обязательным полномочием контрольно-счетной палаты Свердловской области.
Порядком принятия решений о разработке государственных программ Свердловской области, их формирования и реализации, а также проведения оценки эффективности, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 29.07.2013 № 329 (ред. от 25.08.2015), не предусмотрено направление проектов государственных программ Свердловской области в контрольно-счетную палату Свердловской области для проведения их экспертизы.
Таким образом, с момента вступления в силу новой редакции статьи 157 и 179 Бюджетного кодекса экспертиза проектов государственных программ, утвержденных Правительством области, контрольно-счетной палатой Свердловской области не осуществлялась.
Контрольно-счетной палатой Свердловской области на основании разработанного Стандарта финансового контроля «Порядок проведения экспертизы государственных программ», утвержденного Решением коллегии контрольно-счетной палаты Свердловской области от 05.12.2014 № 9 (92) в конце 2014 года проведены экспертизы двух государственных программ Свердловской области : «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Свердловской области на 2014 - 2020 годы» и «Развитие физической культуры и спорта на территории Свердловской области на 2014 - 2020 годы» (далее - госпрограммы).
По результатам проведенной экспертизы установлены типичные недостатки и несоответствия:
1. В госпрограммах не нашли отражение некоторые цели и задачи государственной политики, определенные стратегическими документами и государственными программами РФ.
2. При идентичных целях и задачах в госпрограммах отсутствуют аналогичные целевые индикаторы. Значения показателей по годам реализации госпрограмм не соответствуют значениям показателей (индикаторов), установленным соответствующими Федеральными госпрограммами для Свердловской области.
3. Мероприятия подпрограмм госпрограммы не предусмотрены Программой социально-экономического развития Свердловской области.
Не синхронизированы целевые показатели государственных программ с показателями Программы социально-экономического развития Свердловской области на 2013 - 2017 годы, утвержденной Законом Свердловской области от 13.11.2013 № 277-ОЗ, (далее - Программа социально-экономического развития). Значения целевых показателей по отдельным мероприятиям госпрограмм в 2017 году ниже аналогичных значений показателей ожидаемых результатов, определенных в Программе социально-экономического развития.
4. Не нашли отражение в задачах и мероприятиях госпрограмм стратегические задачи развития соответствующего направления определённые Стратегией социально-экономического развития Свердловской области на период до 2025 года (далее - Стратегия).
5. Ожидаемые результаты, определенные в Стратегии, не соответствуют значениям аналогичных результатов госпрограмм.
6. Экспертизой установлена несогласованность отдельных мероприятий с задачами и целями госпрограмм.
7. Некоторые целевые показатели не отвечают требованию адекватности, определенному Требованиями к содержанию государственных программ, утвержденными постановлением Правительства Свердловской области от 29.07.2013 № 329.
8. Не установлена система управления реализацией госпрограмм с четким разграничением полномочий и ответственности различных единиц управления, так некоторые мероприятия одной госпрограммы логичнее было бы представить в рамках другой госпрограммы.
9. Отсутствует сбалансированность в части целевых показателей и мероприятий госпрограмм.
10. При корректировке объемов финансирования на 2015-2017 годы по подпрограммам до нулевых значений ожидаемые результаты от реализации мероприятий подпрограмм в 2015-2017 годах и в 2020 (итоговом) году не изменены, что создает риски недостижения запланированных показателей результативности госпрограммы и может повлиять на её эффективность.
Отсутствие бюджетных ассигнований по мероприятиям, предполагающим их дальнейшую реализацию, может повлечь необходимость корректировки основных параметров госпрограммы в ходе ее реализации.
11. Сложившаяся практика внесения изменений в государственные программы не соответствует принципу стратегического бюджетного планирования. Объемы финансирования мероприятий госпрограмм привязаны к возможностям бюджета, а не к потребности для достижения поставленной цели.