Пути совершенствования обеспечения финансово-экономической экспертизы государственных программ. Выводы и предложения.
На пленарном заседании Госдумы по вопросу исполнения федерального бюджета за 2014 г. 18 сентября 2015 года Председатель Счетной палаты Т.А. Голикова отметила, что в сводном докладе по реализации государственных программ, который подготовлен Министерством экономического развития, представлена оценка 32 государственных программ – открытая часть. В общем, государственные программы исполнены с той или иной степенью эффективности. Счетной палатой в свою очередь проведена оценка тех же 32 госпрограмм, в соответствии с которой только 3 программы имеют среднюю эффективность, 18 - низкую эффективность, а 11 программ вообще не представилось возможным оценить, поскольку исполнителями этих государственных программ были представлены не фактические показатели исполнения, а плановые, или вовсе не представлены никакие показатели.
Подводя итоги темы, раскрываемой в настоящей работе, хочется отметить следующее.
В целях формирования эффективной бюджетной системы осуществлен переход к программно-целевому методу финансирования государственных расходов. Государственные программы в данном процессе призваны обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Применение на практике экспертизы программ ведет к ряду положительных результатов. Оценка совершенствует процесс принятия, реализации и продолжения функционирования государственных программ, помогая экономить ограниченные ресурсы, проверяя соответствие программы целям, концепции, техническую правильность, давая представление о побочных результатах и непредвиденных последствиях.
Одной из важнейших задач на данном этапе реформирования для мониторинга ситуации является разработка расширенной методики оценки эффективности и результативности государственных программ, отражающей не только результативность реализации программы, но также эффективность бюджетных расходов и эффективность исполнения мероприятий.
Часть существующих методик, предусматривающих учет результатов и полноты использования бюджетных ассигнований, могут применяться для оценки эффективности госпрограмм, но с оговорками, поскольку оценка степени полноты расходования денежных средств не отвечает на вопрос: а нужно ли было тратить столько средств? Даже если предположить, что все произведенные расходы по своему содержанию необходимы и достаточны для выполнения основных мероприятий, достижения целей и решения задач госпрограммы, все равно корректно оценить ее эффективность без оценки эффективности произведенных бюджетных расходов не представляется возможным. Но дело в том, что оценка эффективности расходов как таковая при оценке эффективности реализации государственных программ обычно не используется.
Очень важным в этой связи является обоснование финансового обеспечения заявленных параметров финансирования.
Методики, которые учитывают не только результат и полноту использования ассигнований, но также полноту и соблюдение сроков реализации мероприятий (если такие сроки установлены либо могут быть установлены исходя из сути мероприятия), можно назвать наиболее отвечающими целям оценки эффективности госпрограмм.
Первая составляющая эффективности госпрограммы — результат, степень его достижения.
Вторая составляющая — полнота использования бюджетных ассигнований, выделенных для реализации государственной программы.
Однако полнота использования бюджетных ассигнований в целях оценки эффективности госпрограмм применяется не всеми субъектами РФ, а способы ее применения могут существенно отличаться в разных регионах страны. При этом факты несвоевременного освоения средств, выделенных на реализацию программных мероприятий, имеют место.
Третьясоставляющая — эффективность расходования средств на реализацию госпрограмм. Вот тут регионы практически единодушны: кто-то просто игнорирует эту составляющую в методиках оценки эффективности программ, кто-то упоминает ее, но примерно так: если фактические затраты меньше запланированных, то это «свидетельствует о высокой степени соответствия фактических затрат их запланированному уровню и об эффективности использования средств бюджета».
Для каждого из уровней в идеале должны быть свои показатели достижения результата (или индикаторы). И в правильно выстроенной системе целей, задач и показателей государственной программы мы не встретимся с ситуацией, когда один и тот же показатель (индикатор) используется для оценки достижения результата, предположим, самой программы и одной из ее подпрограмм. В системе показателей (индикаторов) присутствует иерархия, но значение показателя верхнего уровня не равно сумме значений показателей нижнего уровня, поскольку они характеризуют разные по своей природе процессы. И в связи с этим достижение (недостижение) планового значения показателя госпрограммы не означает, что достигнуты (не достигнуты) запланированные результаты подпрограмм. Так же как и достижение плановых значений показателей подпрограммы не означает, что все основные мероприятия выполнены полностью.
А вот оценка полноты использования бюджетных ассигнований и эффективности расходования средств, а также оценка полноты и сроков выполнения мероприятий в целом по госпрограмме по своей логике складываются из аналогичных оценок на уровне подпрограмм, а те — из оценок основных мероприятий. Именно поэтому те методики, которые учитывают полноту реализации мероприятий, позволяют более обоснованно сделать выводы об эффективности государственной программы.
Поэтому если, предположим, из пяти подпрограмм реализация двух будет признана как неэффективная (с эффективностью ниже плановой, с низкой эффективностью и т. п.), то даже при полном достижении плановых значений показателей госпрограммы в целом ее реализация не будет признана эффективной. И появится стимул для улучшения планирования, повышения эффективности расходов, пересмотра состава и содержания основных мероприятий, переоценки значения подпрограмм для достижения целей программы и т. д.
Главное же на сегодня — оценить эффективность реализации государственных программ по первым результатам с использованием тех методик, которые утверждены, попробовать оценить их корректность, при необходимости доработать, но не отбрасывать саму идею оценки эффективности.
Сложившаяся практика внесения изменений в государственные программы не соответствует принципу стратегического бюджетного планирования. Объемы финансирования мероприятий госпрограммы привязаны к возможностям бюджета, зачастую при корректировке бюджета программы исключается значительная часть мероприятий, что приводит к нарушению целостности системы и тем самым нивелируются возможности получения ожидаемого результата, как по количественным, так и по качественным показателям.
Анализ проведения экспертизы государственных программ свидетельствует, что большинство программ характеризуется недостаточной обоснованностью ресурсной потребности, выбора объектов и мероприятий, пересечением с другими программами и с текущей деятельностью. Это не позволяет в полной мере использовать возможности программно-целевого метода как при формировании и исполнении бюджета, так и при осуществлении финансового контроля.
На региональном и муниципальных уровнях для обеспечения принципов прозрачности и достоверности бюджетов необходимо предусмотреть предоставление контрольно-счетным органам на экспертизу проектов государственных (муниципальных) программ до стадии их согласования и официального утверждения, для чего необходимо внесение соответствующих изменений в законодательство федерального и местного уровней.
Экспертиза госпрограмм – это полномочие контрольно-счетных органов, позволяющее значительно повысить качество разработки и реализации государственных программ, а также эффективность программно-целевого метода стратегического бюджетного планирования.
Список литературы
1. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» от 29 июня 2011 года // Парламентская газета. N 32. - 01-07.07.2011.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 28.06.2012
«О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» – справочная правовая система «Консультант плюс».
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах» http://www.kremlin.ru – сайт Правительства Российской Федерации.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации – справочная правовая система «Консультант плюс».
5. Закон Свердловской области от 10.06.2011 N 494-ОЗ «О контрольно-счетной палате Свердловской области» – справочная правовая система «Консультант плюс».
6. Закон Свердловской области от 13.11.2013 № 277-ОЗ «Об утверждении программы социально-экономического развития Свердловской области на 2013 - 2017 годы» – справочная правовая система «Консультант плюс».
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» – справочная правовая система «Консультант плюс».
8. Постановление Правительства Свердловской области от 13.07.2012
№ 380 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2025 года» – справочная правовая система «Консультант плюс».
9. Постановление Правительства Свердловской области от 25.09.2013
№ 451 «Об утверждении государственной программы «Развитие физической культуры и спорта на территории Свердловской области на 2014 - 2020 годы» – справочная правовая система «Консультант плюс».
10. Постановление Правительства Свердловской области от 29.07.2013
№ 329 «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Свердловской области, их формирования и реализации, а также проведения оценки эффективности» – справочная правовая система «Консультант плюс».
11. Постановление Правительства Свердловской области от 30.05.2014
№ 335 «Об утверждении Порядка реализации на территории Свердловской области мероприятий государственных программ Российской Федерации и инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в том числе с привлечением средств федерального бюджета» – справочная правовая система «Консультант плюс».