Выбор основных форм землепользования с минимальными рисками
РАЗВИТИЕ ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОРОДЕ.
Неоднозначное отношение к собственности на землю всегда порождало дискуссии ученых и политиков в разных странах мира. Поэтому восстановление в России частной собственности на землю после многих десятилетий монополии государственной собственности не могло не вызвать ожесточенных споров представителей различных политических сил. В данной связи важно рассмотреть вопросы развития земельно-имущественных отношений на городских территориях.
Положения теории природной (земельной) ренты до сих пор недостаточно учитываются в российской экономической практике (1). Применительно к городским условиям эта новая и сложная проблема возникла в начале 1990-х годов в мегаполисах типа Москвы, где концентрация крупного капитала на лучших (по местоположению и обустройству), но ограниченных землях стала приносить существенный дополнительный доход рентного характера. Естественно, возникли вопросы: кому он должен принадлежать и как его перераспределять с помощью налоговой системы?
Анализ социально-экономической эффективности развития земельных отношений
Формирование рациональной стратегии развития города, выбор основных форм землепользования с минимальными рисками, согласование направлений решения насущных социально-экономических проблем с интересами жителей невозможны без классификации потенциальных эффектов от использования городского земельно-имущественного комплекса (ЗИК). Рассмотрим подробнее основные эффекты, возникающие по мере цивилизованного развития оборота городских земель.
Возможные экономические эффекты для городской системы в целом:
- рациональное использование ресурсов;
- развитие рыночных отношений, позволяющее концентрировать капитал на территории, осуществлять его перелив в доходные отрасли;
- структурные сдвиги в экономике за счет перераспределения земли в пользу эффективно работающих предпринимателей с учетом долгосрочных интересов развития города;
- создание привлекательного инвестиционного имиджа города, активизация предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- совершенствование налогообложения на основе адекватной рыночной оценки земельных участков и недвижимости в целом, пополнение городского бюджета.
Возможные экономические эффекты для предпринимателей:
- стимулирование деловой активности посредством предоставления предпринимателям участков, более выгодных по местоположению, лучше обеспеченных инфраструктурой (при условии защиты прав собственности), а также всей полноты прав на единый объект недвижимости, возможностей использования земли в качестве реального рыночного актива;
- повышение капитализации предприятий, формирование условий для привлечения инвестиций путем залога земельного участка и другой недвижимости;
- получение дохода от продажи излишков земли или от сдачи их в аренду, защита от непредсказуемого повышения арендной платы и произвола властей при заключении договоров аренды.
Возможные экономические эффекты для населения:
- стабильность и безопасность жизни, ее высокое качество;
- решение экологических проблем на основе вывода предприятий, загрязняющих окружающую среду, в безопасные зоны;
- финансирование социальных программ за счет дополнительных доходов городского бюджета.
Перечисленные потенциальные эффекты могут быть реализованы только при наличии соответствующих форм земельно-имущественных отношений. Обратимся к данным Федеральной службы земельного кадастра РФ, согласно которым в 2002 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 92,4% площади земельных ресурсов России, в собственности граждан - 7,2, юридических лиц - 0,4%. Все сделки с землей в 2002 г. затронули лишь 2,6% земельного фонда, в том числе продажи - 0,002%. В основном земельный оборот формировался за счет передачи государственных и муниципальных земель в аренду. В общем числе сделок этот вид оборота земли занимает 89,3%. Пик арендных сделок пришелся на 1999 г. - 90,6% по сравнению с 88,1% в 1997 г. Таким образом, можно констатировать, что свободный рынок земли, функционирующий на базе частной собственности, несмотря на созданную законодательно-правовую базу и утвержденные процедуры оформления сделок, развит в нашей стране явно недостаточно.
В то же время представляет интерес анализ структуры всех остальных сделок с землей (кроме аренды) в 1996-2002 гг. (см. табл.).
При общем росте числа сделок (без аренды) с 429,8 тыс. в 1996 г. до 576,0 тыс. в 2002 г., то есть в 1,3 раза, их структура не претерпела существенных изменений. По-прежнему наиболее значительную долю в земельном обороте занимают купля-продажа земли гражданами и юридическими лицами (увеличение числа сделок в 1,5 раза), наследование (рост в 1,3 раза) и продажа государственных и муниципальных земель (число сделок увеличилось на 3,5%). Вместе с тем внутри каждой группы происходили определенные сдвиги. Так, в первой наиболее высокими темпами росли продажи участков для индивидуального жилищного строительства, в результате их доля повысилась в 2002 г. до 33,3% по сравнению с 29% в 2001 г.
При продажах государственных и муниципальных земель преобладают сделки с гражданами, использующими земли для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства (ЛПХ), садоводства, огородничества и т.п. Однако в 2002 г. доля названных сделок во всем объеме продаж государственных и муниципальных земель снизилась до 81,6% по сравнению с 87,3% в 2001 г. При этом за год на 82,5% увеличилось число продаж участков гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности (доля почти стабильная - 5,8%), а удельный вес продаж приватизированным предприятиям повысился до 4,4% (1,9% в 2001 г.).
Еще один важный для рыночной экономики вид сделок - залоговые операции с землей, хотя данные таблицы свидетельствуют, что в России их удельный вес незначителен. В 2002 г. зафиксирован 2461 залоговый договор (4318 га), прирост за год составил лишь 65 сделок. Передано в залог гражданами 1444 участков, юридическими лицами - 1017. При этом 38% сделок приходилось на Владимирскую (578) и Томскую (180) области, С.-Петербург (170). В основном граждане передавали в залог участки под индивидуальное жилищное строительство.
Таким образом, относительно динамично развивался лишь рынок участков под индивидуальное жилищное строительство и для ведения ЛПХ и садоводства-огородничества. Формирование рынка земельных участков для предпринимательской деятельности в городах идет крайне медленно и сталкивается с большими трудностями. Обратимся к анализу социально-экономических проблем, обусловленных сложившимися земельными отношениями.
Первый комплекс проблем связан с борьбой заинтересованных сторон за право на земельную ренту, объемы которой весьма велики прежде всего в крупных городах, особенно в мегаполисах типа Москвы. В 1990-е годы земля превратилась в ресурс, который приноси! большие доходы. Каждая заинтересованная сторона желает монополизировать его использование и извлекать сверхвыгоду. Доходность становится основным критерием при выборе вариантов развития земельно-имущественных отношений. В результате, например, в Москве городские власти стремятся максимально сконцентрировать данный ресурс в своих руках, задействовать его в первую очередь для решения финансовых проблем города. Из такого же критерия исходят федеральные власти, воочию убеждаясь в том, что доходы в рассматриваемой сфере могут быть огромными. Невзирая на возможный ущерб интересам как города в целом, так и населения они вступают в борьбу за московскую земельную ренту. При этом не учитывается важнейший момент: доходы здесь возникают лишь при эффективном управлении ЗИК и согласовании позиций всех заинтересованных сторон, в противном случае они неминуемо утрачиваются, поскольку в условиях отсутствия консенсуса и ориентации на чисто финансовые критерии преимущества в использовании привлекательных земельных ресурсов в конечном счете исчезают.
Негативные последствия борьбы за ренту в городах можно разделить на экономические и социальные. К первым относятся: нерациональное использование ресурсов; снижение доходности ЗИК из-за обостряющейся борьбы интересов; замедление темпов экономических преобразований. Ко вторым: усиление нестабильности и ухудшение безопасности проживания городского населения; непосредственная угроза существованию культурных ценностей.
Второй комплекс проблем - - градостроительных касается противоречий между властью и населением, инвесторами и жителями города, связанных в первую очередь с использованием земли под жилищное строительство. Например, при всех успехах строительной индустрии в Москве в условиях недостаточной проработанности законодательной базы так называемая точечная застройка создает почву для конфликтов: новые дома часто строятся в непосредственной близости от старых, что приводит к нарушению режима инсоляции, повреждениям их фундаментов (3) ; происходит зачастую непродуманное вторжение в историческую застройку города. Как правило, это характерно для его центральной, достаточно плотно застроенной части. Другая не менее болезненная проблема взаимоотношений инвесторов, органов власти и жителей города - снос старых, но вполне добротных домов в центре и переселение жителей в отдаленные районы.
В 1992 г. Советом Европы была принята Европейская хартия городов, к которой в том же году присоединилась и Россия. Концепция Хартии уделяет первостепенное внимание обязанностям городских органов власти в области городского развития, обеспечения высокого качества жизни в городах. В их числе одна из важнейших - защита прав населения при выработке стратегии развития земельно-имущественных отношений.
Третий комплекс проблем - пустующие территории промышленных предприятий. В настоящее время во многих городах возникла сложная ситуация. Большинство старых предприятий функционирует в ограниченных масштабах, нередко они относятся к экологически опасным производствам, но при этом занимают большие территории, в том числе в исторических центрах городов (4). Администрации заводов сдают "лишние" площади в аренду, в результате бюджет недополучает значительные суммы налогов. В то же время инвесторы сталкиваются с дефицитом инженерно подготовленных земельных участков под застройку, с ростом цен на них и присматриваются к излишкам производственных площадей. В таких условиях даже "дышащий на ладан" заводик (оптимально - - с выкупленным в собственность земельным участком) представляется для инвестора более приемлемым партнером, чем городская администрация. При этом возникает риск так называемого "недружественного поглощения" старых заводов, что фактически является формой передела собственности на землю. Согласно федеральному законодательству, новый собственник предприятия должен сохранять существующий профиль его деятельности в течение трех лет, затем он может его изменить. Не исключен и вариант лжебанкротства. Однако захват предприятий -- в первую очередь социальный шок, поскольку под увольнение подпадает практически весь персонал. Из-за подобных "недружественных поглощений" бюджет Москвы, например, в 2003 г. недополучил более 50 млн. долл. и еще 8 млн. долл. пришлось потратить на трудоустройство уволенных (5) .
Мы считаем, что городские власти должны контролировать процесс привлечения инвестиций в освоение потенциально очень ценных, но занятых промышленными зонами территорий, обеспечив приемлемое согласование позиций всех заинтересованных сторон. Причем возможно "уплотнение" предприятий на их же территории, а не только перебазирование из центра города. Подобные примеры уже есть (6). Соответствующее решение должно приниматься на индивидуальной основе. Скажем, для предприятий "новой экономики" земли потребуется меньше и их можно размещать на резервных территориях.
Четвертый комплекс проблем связан с инвестиционной активностью в городах. Как свидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, уровень развития земельно-имущественных отношений и инвестиционная активность тесно взаимосвязаны. Формирование земельного рынка, совершенствование земельных отношений, обеспечение социально-экономической стабильности и наличие адекватной нормативно-правовой базы способствуют большей инвестиционной привлекательности городов и регионов. И наоборот, нерешенность земельно-имущественных проблем отпугивает потенциальных инвесторов.
К сожалению, ни в одной из методик анализа факторов инвестиционной активности в российских регионах не учтен показатель развития земельных отношений (7). Мы попытались оценить взаимосвязи показателей, характеризующих активность на земельном и инвестиционном рынках в региональном разрезе.
На начальной стадии исследования в качестве показателей инвестиционной активности использовались региональные данные об инвестициях на душу населения и на единицу площадей городов и поселков. Интенсивность земельного оборота характеризовалась показателями всех сделок с земельными участками в городах и поселках (аренда, продажа, дарение, наследование, залог и др.) надушу населения и на единицу площадей. Результаты предварительного корреляционного анализа позволили ограничиться выявлением связей между показателями, рассчитанными на единицу земельных площадей.
На первом этапе расчетов регрессионные модели исчислялись на массиве информации по 80 регионам. В качестве вариантов оценки статистической зависимости между показателями, характеризующими инвестиционную активность и интенсивность земельного оборота, проверялось наличие линейной и квадратичной связи. На втором этапе регионы ранжировались по степени активности инвестиционной деятельности и интенсивности земельного рынка относительно среднероссийского уровня. Из четырех групп проранжированных регионов была выбрана та, которой присущи высокие (относительно среднего) показатели инвестиционной активности и интенсивности земельных сделок. Для этой группы также были рассчитаны уравнения регрессии в форме линейной и квадратичной зависимости (см. Приложение). Проведенные расчеты подтвердили следующие предположения:
- развитие земельных отношений в целом по России не достигло критического уровня, обусловливающего прямую зависимость между инвестициями и цивилизованным земельным оборотом, наблюдаемую в развитых странах;
- в нескольких успешных регионах такая зависимость уже начинает проявляться, что свидетельствует о возрастающей роли факторов, связанных с оборотом земли, в формировании инвестиционного потенциала регионов;
- неравномерное развитие российских регионов порождает неоднозначную картину прямых и обратных зависимостей на территории страны, что требует дифференцированных подходов к выработке инвестиционной и земельной политики на основе соответствующей классификации регионов.