Пенсионная реформа Российской Федерации
Проводимое в настоящее время реформирование пенсионной системы Российской Федерации обусловлено необходимостью ее адаптации к происходящим макроэкономическим и демографическим изменениям.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. №2524 – р утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, направленная, в том числе, на совершенствование тарифно–бюджетной политики, реформирование института досрочных пенсий и совершенствование формирования пенсионных прав в распределительной составляющей пенсионной системы.
Для оценки направлений развития пенсионной системы крайне важным является осуществление актуарной оценки долгосрочной устойчивости бюджета ПФР при различных сценариях развития пенсионной системы Российской Федерации. В связи с этим целью работы является проведение оценки долгосрочной устойчивости бюджета ПФР при проведении параметрических реформ пенсионной системы Российской Федерации, и анализ влияния различных факторов как на финансовую устойчивость бюджета ПФР, так и на уровень пенсионного обеспечения[65].
Результаты анализа сценариев развития пенсионной системы:
– базовый сценарий, предполагающий фиксацию параметров пенсионной системы: тарифов страховых взносов и пенсионного возраста начиная с 2012 г. до конца прогнозного периода;
– 1–й альтернативный сценарий, предполагающий достижение коэффициента замещения 40% за счет повышения пенсионного возраста, отмены досрочного выхода на пенсию и увеличения, в случае необходимости, дефицита пенсионной системы.
– 2–й альтернативный сценарий, предполагающий достижение коэффициента замещения 40% за счет увеличения солидарной части тарифа страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии.
Следует подчеркнуть, что данные сценарии крайними гипотетическими вариантами параметрических реформ и дают возможность оценить вектор изменений основных параметров пенсионной системы при реализации указанных сценариев.
Для моделирования параметрических реформ пенсионной системы России при помощи компьютерной программы для статистической обработки данных была разработана модель пенсионной системы Российской Федерации. Расчеты проводились на данных Росстата и данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения. При разработке модели были учены основные изменения нормативного правового обеспечения системы обязательного пенсионного страхования в России, начиная с 2002 г. Модель состоит из трех блоков: демография и рынок труда, доходы пенсионной системы, расходы пенсионной системы. В качестве исходных данных в модель вводятся следующие макроэкономические показатели: темп роста ВВП, ФОТ, средней заработной платы, МРОТ, уровень инфляции, занятости, коэффициент индексации страховой части трудовой пенсии, уровень доходности инвестирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, размеры тарифов страховых взносов.
Блок «Демография и рынок труда» включает:
– оценку численности застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые выносы на накопительную и страховую часть трудовой пенсии, в разрезе однолетних половозрастных групп и зарплатных интервалов, различающихся тарифами страховых взносов, а также прогноз численности самозанятых лиц, уплачивающих страховые взносы на накопительную и страховую часть трудовой пенсии, с 2002 по 2030 гг.;
– оценку среднемесячной начисленной заработной платы застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые выносы на обязательное пенсионное обеспечение в разрезе однолетних половозрастных групп и зарплатных интервалов, различающихся тарифами страховых взносов, с 2002 по 2030 гг.;
– прогноз численности получателей трудовых пенсий в разрезе однолетних половозрастных групп с 2011 по 2030 гг.[66]
В блоке «Доходы пенсионной системы» модели производилась оценка объемов страховых взносов на финансирование страховой и накопительной части трудовой пенсии, а также объемов страховых взносов, уплачиваемых в фиксированном размере, в прогнозный период с 2012 по 2030 гг. Вычисления происходили на основании рассчитанных в блоке «Демография и рынок труда» прогнозных значений заработных плат застрахованных лиц в разрезе половозрастных групп и зарплатных интервалов с 2012 по 2030 гг., оценок общей численности застрахованных лиц в разрезе половозрастных групп и зарплатных интервалов с 2012 по 2030 гг. в предположении постоянства значений тарифов страховых взносов на страховую и накопительную часть трудовой пенсии в период с 2012 по 2030 гг.
В блоке «Расходы пенсионной системы» пенсионной модели для каждого года прогнозного периода с 2012 по 2030 гг. происходит прогнозирование объема назначенных трудовых пенсий выходящих на пенсию застрахованных лиц и пенсионеров, доживших до данного года. Для оценки размера пенсий лиц, выходящих на пенсию в прогнозном году, рассчитывается пенсионный капитал застрахованных лиц и производится оценка пенсионных накоплений застрахованных лиц, начиная с 2002 г. в разрезе однолетних половозрастных групп и зарплатных интервалов, различающихся тарифами страховых взносов.
Прежде чем прейти к анализу результатов моделирования указанных выше сценариев развития пенсионной системы, необходимо отметить, что данные демографического прогноза Росстата показывают, что в период с 2013 по 2030 гг. доля лиц в возрасте старше трудоспособного будет возрастать с 23 до 29%, в то время как доля лиц трудоспособного возраста будет снижаться с 60 до 55%.
Тенденция увеличения пенсионной нагрузки прослеживается практически во всех экономически развитых странах мира, что стало одним из решающих факторов проведения пенсионных реформ в данных странах. По данным ОЭСР к 2030 г. в среднем по странам ОЭСР пенсионный возраст мужчин и женщин составит соответственно 61,1 и 63,7 лет, а к 2050 г. уже 64,6 и 64,4 лет соответственно. При этом уже в более 60% стран ОЭСР пенсионный возраст мужчин и женщин в 2030 г. будет превышать 64 г.. Дискуссия по поводу повышения пенсионного возраста в России имеет острый характер. Приводятся как положительные, так и отрицательные доводы по данному вопросу. В то же время российские исследования показывают, что материальные стимулы положительно влияют на решение продолжения трудовой деятельности по достижении пенсионного возраста, что дает возможность предположить приемлемость мер по постепенному повышению пенсионного возраста при значимом увеличении коэффициента замещения трудовой пенсии утраченного заработка[67].
Результаты проведенных расчетов показывают, что в базовом сценарии в предположении неизменности пенсионного законодательства численность застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, будет снижаться в период с 2012 по 2020 гг. с 48,7 до 45,3 млн. чел (см. рис. 1).
Рис. 1. Численность застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, тыс. чел.
Моделирование 1–го альтернативного сценария развития пенсионной системы, предполагающего повышение пенсионного возраста мужчин и женщин до 64 лет (для женщин – на 6 месяцев за г., для мужчин – на 3 месяца в г. начиная с 2013 г.), свидетельствует о том, по сравнению с базовым сценарием численность застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, возрастет на 3 млн. 919 тыс. человек (на 8,9%) в 2030 г. (см. рис. 2).
Рис. 2 Численность получателей трудовых пенсий, тыс. чел.
Основной прирост численности застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, будет происходить за счет вовлечения в трудовую деятельность женщин возрасте от 55 до 64 лет. В 1 – м альтернативном сценарии повышение пенсионного возраста стабилизирует численность получателей трудовых пенсий на уровне 37 – 38 млн. человек, а дополнительные меры по отмене досрочного выхода на пенсию начиная с 2023 г. снижают численность получателей трудовых пенсий до 34,7 млн. человек. При этом численность получателей трудовой пенсии по инвалидности по сравнению с базовым сценарием в 2030 г. увеличивается на 1,2 млн. человек.
В базовом сценарии даже при неизменности тарифов страховых взносов доля страховых взносов на страховую и накопительную часть трудовой пенсии в ВВП постепенно снижается к 2030 гг. до 4,3% ВВП (см. рис. 3). При реализации 1–го альтернативного сценария за счет увеличения численности застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы, к 2030 г. увеличение объема страховых взносов по сравнению с базовым сценарием составит 0.3% , т.е. восстанавливается уровень 2013 г., наблюдавшийся при базовом сценарии.
Рис. 3 Объем страховых взносов на страховую и накопительную часть трудовой пенсии, % ВВП, базовый и 1–й альтернативный сценарий.
В предположении базового сценария коэффициент замещения утраченного заработка трудовой пенсией по старости, определяемый в виде отношение среднего размера назначенной пенсии в целом по населению к среднему размеру номинальной начисленной заработной платы работников, снизится на 10 процентных пунктов с 37% в 2012 г. до 27% в 2030 г., а коэффициент замещения утраченного заработка трудовой пенсией по инвалидности – на 5 процентных пунктов с 23% в 2012 г. до 18% в 2030 г. (см.4).
В 2015 г. рост коэффициента замещения для трудовых пенсий по старости, влекущий рост за собой коэффициента замещения для всех трудовых пенсий обусловлен вступлением в силу положений пп. 17 – 19 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» о дифференциации фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости в зависимости от продолжительности страхового стажа[68].
Рис.4 Коэффициент замещения, базовый сценарий, %
Резкое снижение коэффициента замещения по трудовой пенсии по старости связано с обесценением пенсионных накоплений, т.к. темпы индексации накопительной части трудовой пенсии отстают от темпов индексации страховой части трудовой пенсии. В прогнозный период в модели рассматривалось 2 варианта индексации накопительной части трудовой пенсии: с учетом доходности от инвестирования пенсионных накоплений в консервативный портфель, обеспечивающий доходность на уровне инфляции и инвестирования в сбалансированный портфель, обеспечивающий доходность на уровне 4,2% выше инфляции. Однако ни тот ни другой из указанных вариантов индексации накопительной части трудовой пенсии в период до 2030 г. не могут компенсировать снижение темпов индексации накопительной части трудовой пенсии в связи с отрицательной реальной средней доходностью пенсионных накоплений в период с 2004 по 2011 гг.
В рамках базового сценария баланс распределительной составляющей пенсионной системы в части страховых взносов и расходов на трудовые пенсии является отрицательным на протяжении всего прогнозного период с 2013 по 2030 гг. С 2015 по 2030 гг. происходит постепенное сокращение дефицита распределительной части с 3,8% ВВП до 2,7% ВВП, что вызвано сокращением расходов на распределительную часть, выраженных в процентах ВВП (см. рис. 5).
Рис. 5 Баланс распределительной составляющей пенсионной системы, базовый сценарий, % ВВП
Следует отметить, что моделирование последствий перевода 4% тарифа страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в страховую индивидуальную часть тарифа страховых взносов с 2014 г. (в предположении, что доля населения, которая выберет отчисления на накопительную часть трудовой пенсии в размере 6%, будет соответствовать доле лиц, выбравших формирование пенсионных накоплений в негосударственных пенсионных фондах в 2011 г.), к 2030 г. коэффициент замещения трудовой пенсией по старости увеличится на 3,1 процентных пунктов по сравнению с базовым сценарием, а дефицит распределительной части возрастет на 0,14 процентных пунктов ВВП.
Моделирование 1–го альтернативного сценария, предполагающего экономию бюджетных средств за счет повышения пенсионного возраста и отмены досрочного выхода на трудовую пенсию по старости с 2023 г., а также дополнительные поступления страховых взносов за счет более высокой вовлеченности в занятость пожилых при увеличении пенсионного возраста, показывает, что указанных средств недостаточно для поддержания целевого коэффициента замещения на уровне 40%. В связи с этим для достижения целевого коэффициента замещения в 1–м альтернативном сценарии проводится дополнительная индексация страховой части трудовой пенсии за счет дополнительных трансфертов федерального бюджета. Для достижения целевого коэффициента замещения на уровне 40%, в 1–м альтернативном сценарии дефицит распределительной части должен возрасти по сравнению с базовом сценарием на 0,6–1,5 процентных пункта в зависимости от г. (см. рис. 6). Если рассматривать крайний неблагоприятный вариант, при котором при повышении пенсионного возраста численность застрахованных лиц за которых уплачиваются страховые взносы, не увеличится, то дополнительное увеличение дефицита распределительной составляющей пенсионной системы составит еще примерно 0,3% ВВП.
Рис. 2.6 Баланс распределительной составляющей пенсионной системы, базовый и 1–й альтернативный сценарий, % ВВП
При реализации 2–го альтернативного сценария объем страховых взносов возрастает за счет увеличения солидарной части тарифа страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии для обеспечения целевого уровня коэффициента замещения при фиксированном дефиците распределительной составляющей пенсионной системы в части трудовых пенсий на уровне 3,1% ВВП. Для поддержания коэффициента замещения на уровне 40% необходимо повысить солидарную часть тарифа страховых взносов в 2013 г. на 5.5 процентных пунктов (с 6% до 11,5%) и далее ежегодно повышать до достижения 19,8% в 2030 г. (см. рис. 7). При этом совокупный тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ по сравнению с базовым сценарием развития пенсионной системы (22%) увеличится к 2030 г. до 35,8%, а общий тариф страховых взносов на обязательное социальное страхование увеличится к 2030 г. до 43,8%. Для сравнения в 2012 г. в странах Европы тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование превышающие 43% были лишь в Чехии (45%), Венгрии (44,5%) и Румынии (55,4%). Таким образом, смоделированное повышение солидарной части тарифа страховых взносов является крайне высоким.
Рис. 2.7 Динамика тарифа страховых взносов, 2–й альтернативный сценарий, %
Более того, как отмечают А. Кудрин и Е. Гурвич в своей работе «Старение населения и угроза бюджетного кризиса» для того, чтобы можно было адаптировать пенсионную систему к старению населения за счет повышения ставок пенсионных взносов, необходимо было бы увеличить тариф социальных взносов к 2050 г. до 70%, что, безусловно, является экономически неприемлемым решением[69].
При увеличения солидарной части тарифа страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии для достижения целевого коэффициента замещения равного 40% объем уплачиваемых страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии и объем расходов на распределительную часть пенсионной системы существенно возрастают: на 3 п.п. ВВП по сравнению с базовым сценарием (см. рис. 8).
Рис. 2.8. Баланс распределительной составляющей пенсионной системы, базовый и 2–й альтернативные сценарии, % ВВП
Для исследования влияния темпов индексации страховой части трудовой пенсии на коэффициент замещения, объем расходов и дефицит распределительной составляющей пенсионной системы в модели была смоделирована пониженная индексация страховой части трудовой пенсии. В базовом сценарии развития пенсионной системы предполагается, что индексация проводится с учетом роста среднемесячной заработной платы, но не выше индекса роста доходов бюджета ПФР в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий по старости и трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца. В случае применения с 2013 г. пониженной индексации страховой части трудовой пенсии по средней арифметической между инфляцией и ростом номинальной заработной платы коэффициент замещения через 10 лет будет меньше на 4 процентных пункта (25% против 29% в 2023 г.), а через 17 лет будет меньше на 7% пунктов (19% против 26% в 2030 г.) (см. рис. 9).
Рис. 2.9. Коэффициент замещения, трудовые пенсии, %
Применение пониженной индексации страховой части трудовой пенсии приводит к ощутимому снижению объема расходов на страховую часть трудовой пенсии, выраженного в процентах ВВП и сокращает дефицит распределительной составляющей пенсионной системы в части трудовых пенсий на 1,6 процентных пунктов по сравнению с базовым сценарием развития пенсионной системы. Таким образом, механизм индексации страховой части трудовой пенсии оказывает существенное влияние как на коэффициент замещения трудовой пенсией утраченного заработка, так и на дефицит распределительной составляющей пенсионной системы.
Таким образом,проведенные в работе расчеты показывают, что при неизменности текущего пенсионного законодательства коэффициент замещения для трудовых пенсий существенно сокращается в период с 2012 по 2030 гг. и опускается ниже 30%, начиная с 2022 г.
Результаты расчетов свидетельствуют о том, что повышение пенсионного возраста у мужчин и женщин до 64 лет и отмена выхода на досрочную пенсию начиная с 2023 г. не могут обеспечить поддержание коэффициента замещения на уровне 40% до 2030 г. при фиксированном дефиците распределительной составляющей пенсионной системы. Изолированная мера в виде умеренного повышения солидарной части тарифа страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии также не сможет обеспечить средства для поддержания коэффициента замещения на указанном уровне.
В целом повышение пенсионного возраста и отмена досрочного выхода на пенсию сокращают дефицит пенсионной системы, но не позволяют достичь целевого коэффициента замещения 40% на периоде до 2030 г. Повышение пенсионного возраста стабилизирует численность получателей трудовых пенсий, а дополнительные меры по отмене досрочного выхода на пенсию и введению программы откладывания пенсионного возраста снижают численность получателей трудовых пенсий. При этом в работе было показано, что динамика коэффициента замещения существенным образом зависит от темпов индексации страховой части трудовой пенсии. В случае применения пониженной индексации страховой части трудовой пенсии значительно снижается коэффициент замещения и дефицит распределительной составляющей пенсионной системы.
Следует отметить, что рассмотренные параметрические реформы позволяют поддерживать коэффициента замещения на уровне 30%, что дает возможность предположить, что комбинация мер по постепенному повышению пенсионного возраста и отмене досрочного выхода на пенсию (досрочный выход на пенсию в рамках профессиональных пенсионных систем) в сочетании со снижением темпов индексации страховой части трудовой пенсии для отдельных категорий пенсионеров (например, имеющих страховой стаж меньше определенного порога), а также умеренное повышение солидарного тарифа страховых взносов, совместно с мерами по ликвидации льготных тарифов страховых взносов в ПФР и реформированию пенсионного обеспечения лиц, уплачивающих страховые взносы в фиксированном размере (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы и другие категории граждан) позволит поддерживать коэффициент замещения свыше 30% при фиксированном дефиците распределительной составляющей пенсионной системы.