по охране окружающей среды и рациональному природопользованию
Важнейшим финансовым инструментом является комплекс источников финансирования природоохранных проектов /55/.
Природоохранные проекты можно разделить на три общие категории:
- проекты, являющиеся окупаемыми в финансовом отношении, т.е. при осуществлении которых обеспечиваются достаточные поступления для покрытия всех расходов, а финансовый риск представляется приемлемым;
- проекты, которые обеспечивают достижение существенных результатов в области охраны окружающей среды, однако не обладают финансовой окупаемо-стью, для финансирования таких проектов, как правило, необходимы средства из бюджета;
-проекты, которые нуждаются в льготном финансировании.
Первую категорию проектов можно считать "беспроигрышной", поскольку экологические выгоды появятся в результате финансово обеспеченных инвести-ций. Осуществлению таких инвестиционных проектов будет способствовать реше-ние следующих проблем: изменение неадекватной ценовой политики (например - субсидирование водоканалов, предприятий по переработке отходов и др.); совершенствование мер, обеспечивающих промышленным предприятиям стимулы для инвестиций в целях сохранения ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; обеспечение механизмов для финансирования маломасштабных инвести-ций.
Льготное финансирование осуществляется на более благоприятных условиях по сравнению с коммерческими источниками. Льготный характер финансирования обеспечивается различными способами. К их числу относятся: уменьшение процентной ставки, совмещение дотаций с займами, предоставление более длительного льготного периода, продление периода выплаты (срока погашения).
Возможные механизмы финансирования
Дотации представляют собой прямое субсидирование и могут использоваться для финансирования части проекта. При правильном планировании это поощряет получателей к расходованию собственных ресурсов, а стороны, принимающие участие в финансировании, - к совместному осуществлению проекта. Дотации могут быть эффективными в проектах, которые имеют ограниченные возможности в том, что касается возмещения издержек /55/.
Займы. Внутренние и внешние займы являются наиболее важным инструментом финансирования капиталовложений в природоохранную деятельность в дополнение к бюджетному финансированию государственного сектора. Займы международных финансовых учреждений (МФУ) - один из основных источников долгосрочного недорогостоящего финансирования проектов для стран с переходной экономикой. Каждое МФУ имеет свою особую стратегию предоставления займов, базу ресурсов и функциональные ограничения, с учетом которых предполагается, что предоставление займов со стороны МФУ ориентировано на спрос и условия погашения займов должны удовлетворять установленным банковским критериям. Преимущества таких займов очевидны: заемщики могут лучше приспосабливать выплату займа к финансовым поступлениям от инвестиций, а продолжительность займа - к предполагаемому техническому финансовому сроку освоения инвестиций; расширять базу проекта для охвата мало- и среднемасштабных проектов; обеспечивать рынок для местных финансовых учреждений. Примером является деятельность Российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды, учрежденной на основании постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 808.Финансовое обеспечение займов. Одним из вариантов финансового обеспечения инвестиционных проектов в России стали переводные векселя в твердой валюте; простые векселя российских или иностранных банков; золотые сертификаты Минфина России; валютные облигации Внешэкономбанка; золотые (или из других драгметаллов) депозиты, находящиеся в собственности областной или городской администраций субъектов Федерации и муниципальных образований.
Наряду с перечисленными возможностями существует дополнительный механизм финансирования природоохранной деятельности. Это - использование пакетов акций предприятий, находящихся в ведении Мингосимущества России. Современная экономическая политика России включает продажу напрямую, либо с аукциона региональными подразделениями Мингосимущества России пакетов акций предприятий, находящихся в республиканской, краевой, областной, окружной и муниципальной собственности. Указом Президента Российской Федерации предусмотрено, что 51% суммы вырученной от продажи пакета акций будет реинвестировано в предприятия, акции которых проданы государством, т.е. реинвестировано в предприятия, находящиеся в собственности данного субъекта Федерации или муниципалитета. Соединив 51% доли предприятий и доли бюджета: местного (9% или 19%) и регионального (20% или 10%), предприятия, расположенные на соответствующей территории, могут получить на цели реинвестирования 80% поступлений от продажи акций, прямой или с аукциона. Это означает, что дополнительно к традиционному обеспечению и финансовым средствам, субъекты Федерации и города, в распоряжении которых имеются непроданные пакеты акций приватизированных предприятий, могут использовать эти пакеты для обеспечения привлекаемых сторонних инвестиций. Либо, если акции не используются на эти цели, их можно продать и вырученные средства вложить в совместное финансирование. Таким образом, акции, находящиеся в ведении Мингосимущества России, могут служить гибким и нетрадиционным финансовым инструментом, при использовании которого необходимо учитывать привлекательность акций тех или иных предприятий для инвесторов и рыночную оценку их стоимости.
Субсидирование процентных ставок по кредитам. Субсидия представляет собой разницу между условиями, на которых предоставляется кредит, и условиями, которые предлагаются коммерческими и финансовыми учреждениями. Результат субсидируемого кредита может быть таким же, что и несубсидируемого кредита в сочетании с дотацией.
Основные отличия кредитов от дотаций заключаются в следующем: кредиты требуют от получателя согласия с процедурой оценки финансовой жизнеспособности проекта; выплата процентов предусматривает средства пополнения первоначального капитала; и, что наиболее важно, кредиты должны выплачиваться, а для этого необходимы кредитоспособность, гарантирование кредита при невыполнении обязательств и достаточный поток наличных средств. Для субсидирования процентных ставок по кредитам требуется высокий уровень квалификации в области финансовой деятельности, и это связано с более высокими административными издержками, чем в случае дотаций. Масштаб охватываемых проектов будет тесно связан с размером субсидии: чем ниже уровень субсидии, тем более жизнеспособным в финансовом отношении должен быть проект.
Гарантирование экологических кредитов. Главная задача гарантирования кредита - снятие, частично или полностью, риска кредитора и передача этого риска третьей стороне, включая коммерческие и/или политические риски. В настоящее время частные гарантии получить трудно и прямое гарантирование кредитов со стороны МФУ является наиболее подходящим для крупномасштабных проектов. Для стимулирования прямого предоставления займов, осуществления проектов по экологическим инвестициям необходимо разрабатывать систему внутренних институциональных гарантий. Система гарантирования экологических кредитов, ориентированная на природоохранные инвестиции, могла бы уменьшить кредитный риск для кредиторов (или держателей облигаций), а также совместить риск нескольких проектов.
Долевое финансирование экологических проектов. Паевое финансирование представляет собой вложение денег инвестором в компанию или проект без конкретного требования прямой выплаты (т.е. деньги находятся в состоянии "риска"); ожидается, что за определенный период времени ценность компании или проекта возрастет и обеспечит значительный доход от первоначальной инвестиции. По многим проектам в области охраны окружающей среды расчетная прибыль на первоначально вложенные капитальные активы не оправдывает ожиданий коммерческих источников (предоставляющих венчурный капитал). Тем не менее, паевые вложения являются эффективными с экономической точки зрения для проектов, которые должны приносить доход, и здесь большим подспорьем стало бы создание финансового механизма, сориентированного исключительно на проекты в области охраны окружающей среды. Такая система капитальных вложений в экологических целях могла бы способствовать финансированию компаний, осуществляющих проекты по природоохранному инвестированию, путем привлечения частных капитальных активов, дотаций и кредитов. Для участия в организации местных проектов паевого финансирования экологической деятельности, доноры должны обеспечить выделение фондов до начала функционирования этой системы. Это особенно важно для финансирования концессионных компаний, предоставляющих экологические услуги в городах (например, обработка и удаление отходов и водоснабжение) и в промышленном секторе. Применение системы паевого участия будет более действенным в странах, продвинувшихся на пути приватизации и корпоратизации. Подобные структуры уже созданы в скандинавских странах, в которых организована Корпорация стран Северной Европы по финансированию экологических проектов (НЕФКО), и прямые инвестиции в соответствии с заведенным порядком привлекаются для конкретных проектов, осуществляемых ЕБРР и Международной финансовой корпорацией (МФК).
Совместное осуществление проектов происходит в тех ситуациях, когда одно государство может выполнить часть своих обязательств в соответствии с каким-либо международным соглашением путем оказания содействия деятельности на территории другого участвующего государства. Совместное осуществление предусматривается в тех случаях, когда страна-донор, производящая инвестиции для сокращения степени загрязнения окружающей среды, имеет более высокие дополнительные издержки по борьбе с загрязнением, чем "принимающая" страна, в которой происходит сокращение выбросов загрязняющих веществ. Сокращение выбросов загрязняющих веществ засчитывается стране-донору.
Положения о совместном осуществлении проектов включены в такие международные соглашения, как Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, и Протокол к Конвенции ЕЭК о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращения выбросов серы, принятый в июне 1994 г. в Осло.
Учет расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга. Такой вариант преобразования долга был предложен странами-кредиторами "Парижского клуба" в 1990 г., что расширило круг обычных мероприятий по переносу сроков выплаты официальных двусторонних долгов. При заключении каждой договоренности об учете расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга страна-должник производит замену своей задолженности на обязательства по выделению ресурсов на охрану окружающей среды. Страна-кредитор соглашается отказаться от причитающейся ей части задолженности в иностранной валюте при том условии, что страна-дебитор предоставляет ресурсы в национальной валюте на цели охраны окружающей среды. В большинстве случаев эти средства управляются целевым фондом, возглавляемым комитетом, состав которого согласовывается обеими сторонами. Использование механизма учета расходов на охрану окружающей среды в счет погашения долга находится в непосредственной зависимости от двух ключевых положений: заинтересованности национального правительства в уменьшении долга из-за серьезных финансовых последствий и степени готовности правительств-доноров заниматься вопросами уменьшения долга и, в частности, списания долга в целях охраны окружающей среды.
Источники финансирования
В сфере природоохранной деятельности происходит существенная трансформация структуры инвестиций по источникам финансирования и формам собственности. В капитальных вложениях на охрану природы постоянно снижаются средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов не претерпевают серьезных изменений, а основная часть приходится на собственные средства предприятий при некотором увеличении относительной доли экологических фондов.
Бюджетное финансирование поддерживает следующие направления природоохранной деятельности: организация и функционирование территорий с режимом ограниченного использования; административные расходы на содержание управленческого аппарата; мониторинг и научно-исследовательская деятельность. Важнейшей статьей бюджетных расходов является финансирование федеральных целевых программ.
Помимо прямого финансирования природоохранной деятельности, непосредственно отражаемого в статистике охраны окружающей среды, бюджеты разных уровней осуществляют косвенную поддержку этой деятельности путем:
- прямых инвестиций (бюджеты развития) или стимулирования инвестиционной активности в реконструкцию предприятий, что автоматически улучшает показатели природоохранной деятельности предприятия;
- развития социальной инфраструктуры (прежде всего, жилищно-коммунального хозяйства).
Собственные средства предприятий используют два внутренних источника финансирования природоохранной деятельности:
- амортизационные отчисления, идущие на восстановление основных фондов по охране окружающей среды;
- прибыль предприятия, часть которой направляется на строительство и реконструкцию систем очистки или на модернизацию технологических процессов.
Экологические фонды являются важными механизмами финансирования природоохранных расходов. В целом их капитал формируется за счет природоохранных налогов и сборов. Фонды распределяются посредством широкого круга механизмов, предназначенных для предоставления финансовой помощи, обычно на благоприятных условиях частному, государственному или муниципальному сектору для инвестирования и выполнения природоохранных мероприятий. В экологических фондах, в основном, практикуется зачет платежей за загрязнение окружающей среды в обмен на проведение "загрязнителем" природоохранных мероприятий, согласованных с соответствующим органом по охране окружающей среды. Распространена практика выделения грантов и беспроцентных кредитов. Около 60-70% средств экологических фондов расходуется на поддержку инвестиционных проектов, хотя в общем объеме средств, выделяемых на "зеленые" инвестиции, они составляют менее 3% (природоохранные инвестиции предприятий всех форм собственности - около 600 млн. долларов, инвестиции из экологических фондов - 13 млн. долларов).
Инвестиционные фонды. Инвестиционные и венчурные фонды, созданные в последние годы, располагают внушительным суммарным капиталом, часть которого уже инвестирована в российскую экономику. Фонды планируют выделить часть средств на природоохранные проекты, исходя из приоритетов отраслевых и целевых инвестиций.
Российские коммерческие банки. Потенциал финансирования "зеленых" инвестиций пока еще очень ограничен. Наблюдается тенденция к поддержке инвестиций в экономику, как правило, при условии быстрой окупаемости проекта (в течение 2-2,5 лет) и ставках, составляющих примерно 25% годовых. Потенциальная величина среднего кредита невелика - около 1,5-2 млн. долларов. В целом, кредитование из средств отечественных коммерческих банков может быть успешным при поддержке экологических фондов, компенсирующих разницу между ставкой процента банка и рентабельностью предприятия.
Платежи за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды должны стать заметным источником поступления финансов на цели охраны природы, включая и экологический менеджмент.
Частный капитал. Привлечение финансовых ресурсов частного сектора в дополнение к бюджетному финансированию возможно по ряду направлений природоохранной деятельности. Одна из потенциальных сфер деятельности - городская инфраструктура, включающая сбор, утилизацию, уничтожение отходов, водоснабжение и водоотведение, энергоснабжение. Использование частных услуг осуществляется в различных формах, от простых контрактов на услуги до передачи отдельных объектов инфраструктуры в частную собственность.
В мировой практике привлечения частного капитала используются различные формы договоров: простой договор на оказание услуги, договор на оказание услуги и ремонт мощностей, договор на концессию, включающий также осуществление инвестиций в городские объекты, долгосрочный контракт на строительство или реконструкцию мощностей с последующей передачей в собственность, совместное владение объектами. Распределение ответственности и доходов между муниципальными органами управления и частными организациями определяется формой контракта. Проекты по строительству и реконструкции объектов городской инфраструктуры, требующие значительных инвестиций, в то же время имеют предсказуемый размер доходов в условиях роста тарифов на энергоснабжение, водоснабжение и водоотведение, удаление отходов. Вовлечение частных услуг в эту сферу деятельности позволяет упростить управление, снизить эксплуатационные издержки, повысить эффективность работы муниципальных служб.
Международные финансовые организации и организации, содействующие развитию, страны-доноры
В условиях экономической и финансовой нестабильности и хронического дефицита ресурсов большую позитивную роль в финансировании природоохранных мероприятий играют международные финансовые организации и непосредственно страны-доноры. За последнее десятилетие более 1 млрд. долларов было израсходовано на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов из внешних источников финансирования.
Если речь идет не о заявке на выделение грантов, а о необходимости получения кредита, то следует учитывать, что:
- международные финансовые институты не финансируют проекты полностью, т.е. должны быть определены и другие источники средств;
- обычно требуется гарантия Правительства Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;
- проект должен соответствовать международным стандартам, то есть, прежде всего, быть реализуемым и окупаемым.
Глобальный экологический фонд (ГЭФ). Имеются ресурсы для оказания помощи в финансировании дополнительных издержек в четырех областях: уменьшение объема парниковых газов с целью предупреждения изменения климата, защита биологического разнообразия, международных вод и озонового слоя. Эти фонды охватывают расходы, связанные с проведением исследований, оказанием технической помощи, подготовкой проектов и капиталовложениями. Утвержденный портфель проектов ГЭФ для России за 1995-1997 годы составляет около 90 млн. долларов, и имеются возможности увеличить этот портфель в ближайшие 2-3 года.
Частные фонды. Аккумулируемые в частных фондах средства могут расходоваться на предоставление грантов, как в Фонде Рокфеллера или Фонде МакАртуров, на проведение экологических исследований, организацию семинаров и конференций, подготовку тематических докладов, а также на осуществление инвестиций. Последние могут предоставляться из венчурных или инвестиционных фондов. Венчурные фонды предполагают "вхождение" в уставной капитал предприятия. Существующие примеры свидетельствуют, что кредиты выдаются сроком от 5 до 8 лет и до 19% годовых. Инвестиционные фонды владеют акциями предприятия, которые являются для них обеспечением инвестиций, участвуют в дополнительной эмиссии.
Двусторонние и многосторонние доноры обеспечивают странам Центральной и Восточной Европы на безвозмездной основе техническую помощь, профессиональную подготовку и инвестиционную поддержку. Двусторонние программы помощи обычно разрабатываются и осуществляются через посредство учреждений страны-донора и соответствующие российские ведомства-партнеры. Такая помощь, как правило, предоставляется через механизм финансирования обусловленных закупок.
Ключевой функцией международных финансовых учреждений (МФУ) является мобилизация на международных рынках капиталов фондов с низким уровнем издержек и направление этих фондов в качестве займов странам-получателям, в частности, странам, в которых высокая степень кредитного риска для коммерческих учреждений. МФУ предоставляют займы на более привлекательных условиях и с более благоприятными сроками выплаты, чем те, которые предлагают на коммерческой основе Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Инвестиционный банк стран Северной Европы (НИБ). Кроме того, некоторые МФУ обеспечивают долевое финансирование на безвозмездной основе (ЕБРР, НЕФКО), выдают гарантии (ЕБРР, МБРР и Многостороннее агентство по гарантированию капиталовложений (МАГК)), и все они предоставляют консультативные услуги и техническую помощь странам-получателям.
Международный банк реконструкции и развития (МБРР), обычно называемый Всемирным банком, действует только на основе правительственных гарантий, т. е. кредиты выдаются правительствам или агентствам, которые поддерживаются правительственными гарантиями. Около 75% кредитов Всемирного банка выдаются под специальные проекты. Проект должен быть технически осуществим, иметь достаточно высокий процент окупаемости и способствовать экономическому росту и развитию страны (предоставляется срок до 15 лет, льготный период - до 5 лет). МБРР принимает активное участие на всех стадиях работы по обоснованию и предоставлению кредита. Работа ведется по схеме так называемого проектного цикла, включающему идентификацию проекта, подготовку, оценку, проведение переговоров, внедрение, контроль и определение результатов. Подготовительные фазы могут занять от 1 до 2 лет, однако известны и исключительные случаи, как, например, разлив нефти в Республике Коми, когда банк оперативно предоставил кредиты Правительству Российской Федерации на устранение последствий экологической катастрофы. В России кредиты банка "проходят" через Российскую программу организации инвестиций. Обычные условия - 11-12,5% годовых в валюте сроком на 8 лет, льготный период - 3 года (беспроцентный). Средние кредиты составляют порядка 3-4 млн. долларов, и предприятие должно привлечь не менее 30% средств из других источников. Официальным гарантом выступает Минфин России.
В большинстве случаев МБРР требует, чтобы все поставки осуществлялись по ценам международного уровня на конкурсной основе. Предприятие получает не "живые" деньги, а возмещение указанных по проекту расходов на оборудование, консультационные услуги и т.д. К отбору консалтинговых фирм в так называемый "короткий список" также предъявляются очень высокие требования.
Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) - это институт прямого финансирования проектов. Его основные задачи - консультации, предоставление ссуд и гарантия возврата, поддержка структур, ориентированных на рынок, продвижение частных инициатив в Центральной и Восточной Европе, включая Россию. Не менее 60% средств направляется на предприятия частного сектора или на государственные предприятия, внедряющие программы частного владения и контроля, около 40% - на общественную инфраструктуру или другие проекты. ЕБРР может финансировать совместные предприятия, например, по производству компонентов водоснабжения или химической очистки сточных вод. В период макроэкономической стабилизации, либерализации цен и реформы собственности ЕБРР усиливает роль консультирования для привлечения частных инвестиций.
Для ЕБРР неэффективно выдавать кредиты или инвестировать проекты суммой меньше 5 млн. ЭКЮ. Срок кредитования составляет максимум 10 лет, а процентная ставка определяется индивидуально для страны. Предприятие, ищущее средства, вправе непосредственно направить заявку на финансирование в банк. Время, за которое осуществляется принятие решения о финансировании проекта, обычно составляет 2 месяца со дня рассмотрения полной информации о проекте. При необходимости ЕБРР рекомендует проведение экологического аудита.
Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) представляет ссуды на выгодных условиях в основном для приоритетных проектов ЕС. Владельцами капитала являются страны - члены ЕС, каждая из которых принимает в нем долевое участие. Как часть интеграционной политики ЕС, банк финансирует проекты в рамках Программы технической поддержки ТАСИС в странах бывшего СССР, за исключением стран Балтии. Банк считает экологию одним из своих приоритетов. Финансирование - максимум 50% стоимости проекта. Банк предоставляет средне- и долгосрочные кредиты, продолжительность которых зависит от сущности проекта и от сроков службы объектов инвестирования. ЕИБ выдает кредиты в смешанных валютах или в одной, принимая во внимание интересы заемщика и удобство операции. Поскольку банк работает на бесприбыльной основе, ссудный процент близок к той стоимости, по которой он заимствует деньги на рынке капиталов. Обычно кредиты предоставляются с фиксированным процентом, установленным в момент подписания документов, в некоторых случаях процент определяется во время каждой выплаты. Банк требует определенных гарантий от своих заемщиков, как правило, правительственных.
Агентство США по международному развитию (АМР) - национальная правительственная организация, оказывающая помощь странам с переходной экономикой, в основном на безвозмездной основе. В период с 1994 по 1997 годы АМР осуществляло ряд крупных экологических проектов в России, включая охрану лесов на Дальнем Востоке, снижение атмосферного загрязнения в городах Волгограде и Нижнем Тагиле, разработку основ устойчивого развития в г. Новгороде. Вопросы экологической политики и экономики в рамках проекта АМР разрабатывал Гарвардский институт международного развития. Совместная рос-сийско-американская Комиссия по экономическому и технологическому сотрудни-честву рассматривала вопросы загрязнения свинцом окружающей среды и уста-новления ответственности за прошлый экологический ущерб при приватизации.
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) - оказывает консультативную помощь, проводит исследования, способствующие развитию рыночных отношений в странах бывшего СССР. ОЭСР готовит регулярные обзоры достижений в области охраны окружающей среды. Со странами СНГ непосредственно связан Директорат по охране окружающей среды при Департаменте стран - не членов ОЭСР. В состав Директората входит специальная комиссия по выполнению Программы действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы. Эта комиссия координирует процесс разработки и выполнения НПДООС в этих странах, включая страны бывшего СССР.
Комитет по подготовке проектов (КПП). Основной целью КПП является выявление первоочередных природоохранных проектов в странах Центральной и Восточной Европы и в том числе бывшего СССР, содействие их финансированию через организацию инвестиций, оказание каталитического воздействия и использование проектов в качестве показательных примеров. КПП помогает подбирать и финансировать первоочередные экологические проекты. Его деятельность строится на принципах, заложенных в Программе действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, одобренной на Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г. Люцерн, апрель 1993 г.). В число проектов КПП включаются инвестиционные проекты, которые финансируют совместно два донора или более и/или международные финансовые организации (исключение составляют двусторонние программы).
Донорская помощь оказывается странами-донорами (Дания, Швейцария, Нидерланды, Швеция, Австрия и др.) в виде приглашения экспертов и оплаты консультационных услуг, научно-технической поддержки, создания информационных баз данных, распространения информации, передачи опыта развитых стран, проведения целевых семинаров, "круглых столов".
Таким образом, перечень существующих и потенциально возможных источников финансирования природоохранной деятельности, в том числе и системы экологического менеджмента, включает в себя:
Внутренние источники финансирования
- государственный бюджет (федеральный, субъектов Федерации);
- бюджет органов местного самоуправления;
- экологические фонды;
- собственные средства предприятий;
- фонды отраслевых министерств и ведомств;
- коммерческие займы банков;
- инвестиционные венчурные фонды;
- платежи за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды.
Внешние источники финансирования
- международные организации;
- двусторонние соглашения;
- международные финансовые институты.