Письменное предупреждение и приостановление деятельности общественных объединений
Законодательное закрепление приостановления деятельности общественного объединения имеет большое значение. Как указывает Юдин Ю.А.: "... целесообразность ее установления вполне очевидна: с одной стороны не всякое нарушение законодательства требует применения... крайней меры - запрета, а с другой - партия получает возможность устранить выявленные нарушения без формальной утраты легального с i атуса" .
' Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145. 2 Юдин Ю.А. Указ. работа. С. 95.
Но процедура приостановления деятельности общественного объединения достаточно сложна, поэтому редко применяется на практике. Так, по данным Министерства юстиции Саратовской области такая процедура не была применена ни к одному из общественных объединений им зарегистрированных. Хотя ее применения представляется необходимым. Причиной этому также является и недостаточная проработанность данной процедуры в Законе,
отсутствие рекомендаций Министерства юстиции РФ по ее применению, противоречивость законодательства. В связи с этим представляется необходимым разработать и принять Федерал ьный закон "О порядке приостановления деятельности юридических лиц", четко закрепляющий основания применения такой меры, субъектов ее применяющих, сроки и последствия приостановления деятельности юридических лиц.
Итак, такие меры как письменное предупреждение и приостановление деятельности общественного объединения - это меры государственного принуждения. Представляется, что данные меры необходимо отнести к мерам административного принуждения, так как они применяются органами исполнительной власти и судом в отношении организационно не подчиненных им субъектов с целью обеспечения соблюдения общеобязательных правил в сфере государственного управления за нарушение норм административного и иных отраслей права.
Письменное предупреждение и приостановление деятельности общественного объединения - это меры административного пресечения, так как применяются они для того, "... чтобы пресечь совершающееся, что называется, на наших глазах правонарушение, прекратить его, не допустить продолжения и расширения..."32.
Наряду с Министерством юстиции РФ контроль за деятельностью общественных объединений осуществляют и финаж овые органы.
В соответствии с ч. 3 ст. 38 Закона "финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством РФ о налогах". К числу таких финансовых органов относятся Счетная палата РФ, Министерство по налогам и сборам РФ и его территориальные органы, Федеральная служба налоговой полиции и другие в соответствии с законодательством. Ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О счетной палате РФ" устанавливает, что контрольные полномочия ее распространяются
на деятельность общественных объединений "... в части связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ"33.
Основное же бремя финансового контроля ложится на Министерство по налогам и сборам РФ. Все зарегистрированные общественные объединения обязаны стать на учет в соответствующих налоговых инспекциях. А как указано в Справке о работе сектора регистрации общественных и религиозных объединений Министерства юстиции РФ "основным нарушением законодательства, выявленным в ходе проведения проверок является непостановка на учет в компетентные органы, в том числе в налоговую инспекцию, в установленный законодательством срок (10 дней с момента государственной регистрации). Факты нарушений налогового законодательства сообщаются соответствующим налоговым инспекциям".
2 Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1998. N 2. С. 42-43.
На многочисленные нарушения налогового законодательства как органами исполнительной власти, так и общественными объединениями указывается и в письме Генерального прокурора РФ от 19 февраля 1998 года "О нарушениях законодательства об общественных объединениях". В частности в нем говорится о том, что "механизм взаимодействия налоговых органов с органами юстиции в большинстве регионов не отлажен, непосредственно в налоговые инспекции сведения о регистрации общественных объединений не поступают, ввиду чего данные реестра налогоплательщиков частично не совпадают с данными реестра общественных объединений"". Ь данном случае речь идет об административно-правовых отношениях горизонтального типа, то есть между двумя органами исполнительной власти не находящимися друг у друга в подчинении. Взаимодействие органов юстиции и налоговых инспекций
необходимо для предотвращения налоговых правонарушений общественными объединениями. Так, органами налоговой полиции г. Москвы во Всероссийском общественном фонде защиты от бедности и безработицы выявлено сокрытие от налогообложения прибыли в сумме более 2,4 млрд. руб.34.
Также большую роль играет взаимодействие органов прокуратуры и финансовых органов по данной проблеме. Например, налоговыми органами Рязанской области по инициативе прокуратуры и в порядке контроля проведено в 1996 - 1997 г. г. 448 проверок соблюдения налогового законодательства общественными объединениями, в результате которых в 67 организациях выявлены нарушения и доначислено в бюджеты различных уровней свыше 78 млн. руб., применено финансовых санкций на 124,2 млн. руб., а всего взыскано на общую сумму более 203 млн. руб. . Данные факт л свидетельствуют о необходимости усиления контроля органов исполните ..ной власти за соблюдением общественными объединениями налогового закона дательства.
Кроме общего контроля, который осуществляется вышеназванными органами исполнительной власти за всеми общественными объединениями, существует также и специальный контроль - за деятс. ...ностью общественных объединений определенного вида. О нем говорит К ,,ин Ю.А.: "... специальный контроль, то есть контроль за финансовой деятельностью политических партий, связанной с их участием в выборах, возлагаете >. на избирательные комиссии (контрольно-ревизионные службы при ЦИК , избирательных комиссиях субъектов федерации)"35.
Как видно из преведенных выше примсj в, взаимодействие органов исполнительной власти и органов прокуратур!, по вопросам деятельности общественных объединений необходимо.
2 Там же.
В ст. 38 Закона не случайно сначала говорился о надзоре прокуратуры за соблюдением законов общественными объединен ями, а затем уже о контроле. Органы прокуратуры в процессе надзорной дея л с.. юности выявляют нарушения
законодательства допущенные не только общественными объединениями, но и самими органами исполнительной власти, а также иными государственными и негосударственными организациями. К нарушителям применяются меры прокурорского реагирования. Они определены Федеральными законами "Об общественных объединениях", "О прокуратуре РФ", законами об отдельных видах общественных объединений и иными нормативными актами. В каждом конкретном случае правовые средства прокурорского реагирования избираются в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступающих последствий36.
В соответствии с Законом РФ "О прокуратуре РФ" органы прокуратуры могут применить следующие правовые средства реагирования: протест, направление в суд заявлений о признании правовых актов недействительными и не подлежащими исполнению, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении37.
Ч. 2 ст. 42 Закона устанавливает положение о том, что Генеральный прокурор вносит в руководящие органы общероссийских и международных общественных объединений представление в случае нарушения ими ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях", а также совершения действий, противоречащих уставным целям.
До вступления в силу Закона от 19 мая 1995 г.у прокурора в соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 года38 было право вынесения письменного предупреждения руководящему органу общественного объединения. По мнению Гущина В.З. "... письменное предупреждение (предостережение) о недопустимости нарушения закона с разъяснением ответственности в случае его совершения из российского законодательства изъято преждевременно и необоснованно"39.
То есть вместо права вынесения письменного предупреждения Федеральный закон "Об общественных объединениях" предоставил Генеральному прокурору право вносить представление, которое принадлежит прокурорам всех уровней по Федеральному закону "О прокуратуре РФ". Причем основанием вынесения представления по Федеральному закону "Об общественных объединениях" является не любое нарушение законодательства общественным объединением, а лишь нарушение ими ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях", что противоречит Федеральному закону "О прокуратуре РФ".
В соответствии же с ч. 3 ст. 21 союзного закона письменное предупреждение могло быть вынесено прокурором "в случае совершения общественным объединением действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных его уставом, или нарушающих закон...".
Таким образом, полномочия прокуроров Федеральным законом "Об общественных объединениях" были ограничены.
Как уже указывалось выше, генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ вправе внести в соответствующий суд заявление о приостановлении деятельности общественного объединения. В союзном законе такое полномочие у них наоборот отсутствовало.
Ч. 2 ст. 43 Закона предусматривает право органа, внесшего в суд заявление о приостановлении деятельности общественного объединения, то есть в том числе и органов прокуратуры, внести также в суд заявление о ликвидации общественного объединения в случае неустранения им указанного нарушения в период приостановления его деятельности.
Следующий способ правоохранительной деятельности в отношении общественных объединений, а именно контрольно-надзорная деятельность, осуществляется государственными инспекциями.
По своему организационному статусу государственные инспекции являются структурными подразделениями соответствующих министерств, но с полномочиями за пределами отрасли, то есть распространяющимися на
граждан и другие организации...40. Таким образом, государственные инспекции распространяют свои полномочия на все, без исключения, организации, в том числе и общественные объединения, в рамках своей компетенции. К ним относятся: Госэнергонадзор, Госгазнадзор, Госсаннадзор, Госсветнадзор, Государственный пожарный надзор и другие.
Контрольно-надзорная деятельность и "... заключается по своему содержанию в проведении проверки надзорного характера с последующим принятием мер, но мер не поощрительных и не дисциплинарных, а мер административного принуждения - предупредительно-пресекательного характера и административных взысканий"41.
Итак, необходимо сделать вывод о том, что надзорная деятельность органов прокуратуры, контрольная и контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти и их структурных подразделений преследуют одну цель - предотвращение совершения общественными объединениями нарушений законодательства, прав и законных интересов граждан, уставных положений и применение к ним мер ответственности. Тесное взаимодействие данных органов государственной власти позволило бы осуществить эту цель наиболее эффективно.
В своем выступлении в Генеральной прокуратуре РФ бывший Министр юстиции РФ Степашин СВ. отметил, что "взаимодействие осуществляется путем обмена информацией о допускаемых общественными объединениями нарушениях, взаимным направлением материалов для соответствующего реагирования, то есть для проведения совместных проверок и для решения вопросов о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения, о возмещении ущерба, о приостановлении деятельности общественных объединений или их ликвидации"42.
Так, по сообщению заместителя прокурора г. Москвы о нарушениях собственного устава руководством общественного объединения "Общественная
комиссия содействия правоохранительным органам по борьбе с организованной преступностью и коррупцией" Министерство юстиции РФ проверило деятельность этой организации. В результате были установлены факты выдачи руководством объединения отдельным лицам незаконных удостоверений на право ношения и хранения огнестрельного оружия. По результатам проверки руководящему органу объединения вынесено письменное предупреждение, обязывающее устранить допущенные нарушения43.
Как сообщил в интервью Министр юстиции РФ Чайка Ю.Я.: "Министерство юстиции намерено значительно усилить контроль за деятельностью общественных, политических объединений в рамках своих полномочий, предписанных Федеральным законом "Об общественных объединениях"... С этой целью мы уже заключили договоры о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой и ФСБ. В ближайшее время такие договоры будут заключены и с остальными правоохранительными органами"44.
Представляется, что должны быть определены основы взаимодействия органов прокуратуры со всеми органами исполнительной власти, осуществляющими контроль и контрольно-надзорную деятельность в отношении общественных объединений, а также органов исполнительной власти между собой.