ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ ИНЖЕНЕРИЯ В СВЕТЕ ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ДЕМОКРАТИИ
Е.Ю. Мелешкина
О чем может рассказать нам практика применения пропорциональной избирательной системы в России? Какие перспективы имеет использование ее основных вариаций? Поиску ответов на эти и некоторые другие вопросы посвящена монография, подготовленная А.В.Иванченко, А.В.Кыневым и А.Е.Любаревым в рамках исследовательского проекта Независимого института выборов "Избирательная реформа и реализация конституционных прав граждан"*.
Работа состоит из шести глав. В первой авторы дают обзор различных избирательных систем, выявляют некоторые их особенности с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан, в т.ч. национальных меньшинств. Вторая глава посвящена истории применения пропорциональной избирательной системы на общенациональных выборах в России. В ней достаточно подробно описываются результаты использования пропорциональной формулы на выборах депутатов Всероссийского учредительного собрания (заседавшего один день и одну ночь в январе 1918 г. и практически сразу же распущенного ВЦИКом), а также Государственной Думы 1993, 1995, 1999 и 2003 гг., рассказывается о разногласиях и дискуссиях вокруг избирательного законодательства. В третьей главе исследуется опыт использования пропорциональных правил на региональных и местных выборах в 1993 — 2005 гг. Четвертая сфокусирована на спорных вопросах законодательного регулирования выборов с применением пропорциональной избирательной системы. Авторы обсуждают структуру и содержание партийных списков, действенность различных методик распределения мандатов и ряд других проблем. В пятой главе анализируется эффективность пропорциональной формулы на выборах региональных законодательных органов власти в 2003 — 2005 гг. Наконец, в шестой рассматривается возможность применения в Российской Федерации системы открытых списков, смешанной связанной избирательной системы и системы единственного непередаваемого голоса1.
Книга А.В.Иванченко, А.В.Кынева и А.Е.Любарева весьма информативна. Она содержит данные о результатах выборов (прежде всего регионального уровня), сведения об участии в них различных партий и блоков, мнения политиков и экспертов по дискуссионным вопросам избирательного законодательства и много другой информации. Часть документов впервые вводится в научный оборот — например, два публикуемых в Приложении законопроекта, входивших в подготовленный в 1992 г. рабочей группой под руководством секретаря комитета Верховного Совета В.А.Балды2 пакет "Об избирательном процессе".
Все, о чем говорилось выше, свидетельствует о стремлении авторов максимально полно раскрыть исследуемый предмет. Такое стремление можно было бы только приветствовать, но у него, к сожалению, есть и оборотная сторона — некоторые неточности в трактовке фактов и событий, особенно исторических. Так, анализируя результаты выборов в Учредительное собрание, авторы пишут: "Большевики лидировали в центральных и западных частях страны... Эсеры, напротив, главенствовали в южных и восточных... Все это отнюдь не способствовало национальному примирению, а еще больше разжигало пожар Гражданской войны" (с. 34). Читателю остается лишь догадываться, каким образом территориальная дифференциация голосования могла "еще больше" (!) разжечь "пожар" не начавшегося события. Справедливости ради следует отметить, что подобных примеров мало; однако они, безусловно, снижают общий уровень работы.
Двойственное впечатление оставляют и выводы, к которым приходят авторы в результате проведенного анализа.
С одной стороны, в книге содержится ряд умозаключений, с которыми трудно не согласиться. Бесспорным, в частности, представляется утверждение, что большинство законодательных новаций последнего времени, касающихся выборов и функционирования политических партий (повышение заградительного барьера с 5 до 7%, запрет на участие в выборах избирательных блоков, отказ депутатам в праве менять фракцию, отмена выборности глав субъектов Федерации, ужесточение требований к численности политических партий и т.п.), отрицательно скажутся на перспективах демократического развития страны. Достаточно интересными выглядят и некоторые предложения авторов. Не лишено оснований, например, замечание, что при выборе избирательной системы необходимо учитывать, наряду с другими факторами, функции, выполняемые представительными органами того или иного уровня: "Для законотворческой функции наиболее важно именно адекватное политическое представительство, которое обеспечивается пропорциональной избирательной системой. А с точки зрения защиты интересов отдельных граждан важен выбор конкретной личности. Поэтому, если исходить только из этих соображений, можно было бы рекомендовать для нижней палаты федерального парламента пропорциональную систему, для представительного органа субъектов Федерации — смешанную, а для представительного органа местного самоуправления — мажоритарную" (с. 18).
С другой стороны, далеко не все выводы авторов выглядят вполне доказательными. Действительно ли "участие в выборах (в Учредительное собрание — Е.М.) подавляющей части населения показало... что граждане (Российской империи начала XX в. — Е.М.) видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти" (с. 36)?! С тем же успехом приведенные слова могли быть использованы применительно к ситуации, сложившейся в России в середине 1990-х годов. Однако подобная характеристика вряд ли бы отражала реальное положение дел. Недостаточно обоснованным выглядит и предложение авторов о введении в нашей стране системы единственного непередаваемого голоса1. Отсутствие примеров из зарубежного опыта, доказывающих, что достоинства данной системы перевешивают ее недостатки (главным из которых является необычайная сложность), и приведенная в Приложении методика распределения голосов, способная отпугнуть неискушенного читателя, говорят скорее против этой системы, нежели за. И уж тем более сомнительно, что развиваемая аргументация убедит политиков и общественных деятелей применять данную систему при выборах руководящих органов партий и общественных организаций, формировании списков кандидатов и т.п.
Примеры из зарубежного опыта вообще довольно редки в этой книге, как, впрочем, и ссылки на зарубежную литературу. Стремление авторов отразить позиции отечественных исследователей по обсуждаемым вопросам, безусловно, заслуживает всяческого одобрения, но оно не может служить оправданием игнорирования достижений мировой научной мысли. Между тем в книге имеется ссылка лишь на одну работу на иностранном языке. "Классическая" монография Р.Таагперы и М.Шугарта "Места и голоса" цитируется по небольшому отрывку, опубликованному в русском переводе в журнале "Полис", а имена М.Дюверже, А.Лейпхарта, Д.Рэ, У.Райкера, Дж.Кокса, Б.Грофмана и других известных специалистов даже не упоминаются. Не используются и инструменты сравнительного анализа эффектов избирательных систем (например, индекс диспропорциональности, эффективное число партий, индекс нестабильности партийных предпочтений), которые, на мой взгляд, уместно было бы применить для анализа российских региональных и федеральных выборов.
Как известно, эффекты избирательных систем проявляются лишь по прошествии времени. Учитывая большое разнообразие электоральных формул на региональных и местных выборах в России и довольно частую их смену, можно утверждать, что попытка проследить их эффекты исключительно на российском материале даст заведомо ограниченные результаты. Обращение к материалам кросснациональных исследований позволило бы авторам по-иному взглянуть на некоторые обсуждаемые проблемы и сделало бы их выводы более убедительными.
Как гражданину мне импонирует оптимистическая позиция авторов, их вера в то, что "потребности развития страны все равно вынудят правящую элиту вернуться на путь демократического развития" и потому "вопрос о выборе оптимальной избирательной системы как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации сохраняет для России свою актуальность" (с. 275). Но как исследователь не могу не отметить, что в работе несколько преувеличивается воздействие избирательной системы на развитие политических партий и демократический процесс в целом. Было бы, конечно, неверно полагать, что авторы видят в избирательной системе единственный влиятельный фактор — помимо нее, в Заключении упоминаются и такие, как законодательство о политических партиях и система разделения властей. Однако сама работа написана так, будто никаких иных факторов не существует.
В связи с этим хотелось бы высказать ряд соображений. Система разделения властей в РФ, лишающая партии доступа к процессу формирования исполнительной власти и политического курса, а вместе с тем и ответственности за последний, в значительной мере обессмысливает партийное строительство. Отмечаемое многими российскими и зарубежными исследователями преобладание неформальных норм и практик, а также высокий "порог объединения", заложенный в законе о политических партиях и в поправках к нему (в виде запрета на создание партий на региональной, профессиональной, этнической и конфессиональной основе и требований к численности партий), фактически являются заградительными барьерами, возможно, превышающими формально установленные 7%. В подобных условиях электоральная инженерия едва ли способна существенно повлиять на развитие в России политических партий и демократии. Имеет ли смысл дискутировать о положительном воздействии пропорциональной избирательной формулы на партийное строительство в стране с президентско-парламентской системой, где выборы главы государства проходят на непартийной основе, электоральное соревнование носит несправедливый характер, многие политики и рядовые граждане с некоторых пор боятся оказаться в оппозиции к правящей элите, а представители территориальных, конфессиональных и этнических сообществ вынуждены для защиты своих интересов воспроизводить клиентелистские отношения? Полагаю, что комплексный анализ этих проблем был бы с практической точки зрения куда более полезен активистам политических партий и общественных объединений, а также "всем, кого интересуют проблемы выборов" (т.е. тем, кому, наряду с преподавателями, аспирантами и студентами, адресована эта книга).