Основные начала жилищного законодательства
1. Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее — жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее — жилищные отношения) но владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению. 2. Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. 3. Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 4. Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. 5. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона.
1. Комментируемая статья открывает ЖК РФ.
В ч. 1 — 3 комментируемой статьи излагаются основные начала жилищного законодательства. Они заключаются в следующем:
— со стороны органов государственной власти (на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления должны быть обеспечены условия для осуществления права граждан на жилище, на неприкосновенность жилища и недопущение его произвольного лишения. При этом указанные органы должны руководствоваться прежде всего нормами Конституции: ст. 40, в которой закреплено право граждан на жилище и гарантируется, что никто не может быть произвольно лишен жилища; ст. 25 о неприкосновенности жилища; ст. 27 о свободе передвижения, избрания места пребывания и жительства;
— признается равенство участников жилищных отношений. Этими лицами, как следует из ч. 2 ст. 4 ЖК РФ, являются не только граждане Российской Федерации, но и юридические лица (организации), Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Наряду с общим правилом, закрепляющим равенство участников жилищных отношений (такие отношения имеют место между сторонами на основании договоров об использовании жилья), в комментируемой статье отмечается, что жилищное законодательство регулирует и иные отношения, не предусматривающие юридическое равенство их участников. В частности, такие отношения складываются между органами, осуществляющими учет нуждающихся в жилье граждан и предоставление им жилых помещений, и гражданами, желающими получить жилье на условиях договора социального найма (гл. 7 ЖК РФ);
— жилищные права обеспечиваются судебной защитой. Конституцией (ст. 11) установлено, что государственную власть осуществляют соответствующие государственные органы, в том числе суды РФ (см. коммент. к ст. 11).
В ч. 1 комментируемой статьи обращается внимание на необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению. В связи с этим следует иметь в виду, что ЖК РФ не запрещает использовать жилые помещения для других целей, т.е. не для проживания (см. ст. 17 и коммент. к ней).
2. В ч. 2 комментируемой статьи отмечается, что жилищные права осуществляются в рамках законодательства, а также что граждане не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. Представляется, что данные критерии (условия) осуществления жилищных прав относятся не только к гражданам, но и другим лицам — участникам жилищных отношений.
Кроме того, из ч. 2 следует, что жилищные права могут быть ограничены только федеральным законом (к ним относится и ЖК РФ) и лишь в некоторых случаях (в частности, в целях защиты прав и законных интересов других лиц) допускаются ограничения прав граждан, в том числе жилищных.
Другие физические лица (иностранные граждане и лица без гражданства) могут участвовать в жилищных отношениях в соответствии с ч. 2 ст. 4 ЖК РФ. Положения ЖК РФ применяются к указанным лицам, если иное не установлено Кодексом или другим федеральным законом. Например, ЖК РФ им не предусмотрено предоставление вышеуказанным лицам жилых помещений по договору социального найма. Исключение из этого общего правила может быть установлено международным договором РФ (ч. 5 ст. 49 ЖК РФ).
3. В ч. 3 комментируемой статьи говорится о свободном выборе жилого помещения. Однако из указанной части неясно, в чем заключается возможность выбора жилого помещения и как может быть ограничено это право. В Конституции (ст. 27), например, закреплено право граждан свободно выбирать место пребывания и жительства, а не право свободного выбора жилого помещения. В большинстве случаев, касающихся решения гражданами жилищного вопроса, тезис "о свободе выбора жилого помещения" вообще не применим. Гражданин свободен в выборе жилого помещения только при заключении конкретного договора (купли-продажи, договора найма и т.п.), когда действует принцип свободы договора. Для других случаев эта запись не имеет правового значения, поскольку не может быть практически реализована. Основания возникновения жилищных прав граждан перечислены в ст. 10 ЖК РФ, в частности, они могут возникнуть из различных договоров. Это относится и к вопросу обеспечения граждан жилым помещением.
4. См. также коммент. к ст. 2 и 3 и вступительную статью.
5. Касаясь вопроса ограничения жилищных прав граждан, следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 11.04.2011 № 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой граждан А. С. Епанечникова и Е. Ю. Епанечниковой". В частности, в нем определено, что "ограничения конституционного права на жилище могут быть установлены в конституционно значимых целях только федеральным законом, но не могут следовать из него по умолчанию или на основании ограничительного толкования его норм".