Муниципальные минимальные социальные стандарты
На государственном уровне разработаны и предприняты минимальные стандарты обеспеченности населения услугами школ, детских садов, больниц, поликлиник, клубов, библиотек.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ минимальные государственные социальные стандарты представляют собой государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней гарантируется государством. Статья 135 Кодекса устанавливает, что перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов определяются федеральным законом с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ. Эти стандарты выражаются в натуральных показателях. Для их обеспечения определяются нормативы финансовых затрат, которые устанавливаются правительством РФ.
Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами , социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
Указанный Закон трактует государственный минимальный социальный стандарт как установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.
Социальные нормы определены в Законе как показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении; норматив минимальной бюджетной обеспеченности — как расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.
Использование социальных стандартов позволяет, во-первых, обеспечивать определенное качество жизни населения; во-вторых, осуществлять обоснованные расходы и соответственно избегать нерациональных трат бюджетных средств.
Обычно социальные стандарты выражаются в натуральных показателях, например, количество койко-мест в больнице; посещениях в смену в поликлиниках и т.д. Пересчет этих показателей на основе действующих цен дает представление о стоимости обеспечения социальных стандартов в денежной форме. Причем, в таком случае речь идет о научно обоснованных рациональных стандартах.
Однако в условиях экономического кризиса поддерживать такие стандарты оказалось невозможно из-за нехватки ресурсов. Поэтому был осуществлен переход к использованию финансовых нормативов бюджетной обеспеченности, которые рассчитываются на основе фактически имеющихся в данный момент финансовых ресурсов. Те муниципальные образования, которые имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности, получают дополнительные ресурсы из регионального бюджета. Цель такого перераспределения — достижение относительно одинакового уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при имеющихся возможностях региональных властей в предоставлении финансовых ресурсов.
В статье 135 (пункт 3) Бюджетного кодекса РФ указывается, что пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут включаться расходы, не связанные с финансированием этих стандартов . Напомним, что федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах до сих пор не принят.
Минимальные социальные стандарты как натуральные, так и финансовые, являются не только необходимыми ориентирами социально-экономического развития, но и нормативами обеспечения населения определенным набором социальных благ. Их основное назначение — рационализация расходов.
При плановом хозяйстве использовались две группы социальных нормативов. Первая группа представляет собой систему социальных стандартов , используемых при разработке генеральных схем развития городов и поселков. В данную систему стандартов входили нормы необходимой обеспеченности населения детскими дошкольными учреждениями, школами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, больницами, клубами, спортивными учреждениями и т.д.
Вторую группу нормативов составляли ориентиры социального развития на долгосрочную перспективу. Такие показатели разрабатывались на основе рациональных, сбалансированных норм потребления социальных услуг. Однако эти показатели не могли быть использованы на практике из-за нехватки необходимых финансовых ресурсов.
В реальной жизни при планировании прежде всего ставилась задача выравнивания социальной обеспеченности конкретных регионов до среднесоюзного уровня. На местном уровне целью планирования в социальной сфере было выравнивание уровня социального развития конкретных районов.
В рыночных условиях хозяйствования целый ряд традиционных социальных нормативов (стандартов) оказывается малоэффективным. Так, переход к страховой медицине, обеспечение зависимости заработка врача от числа его пациентов, ослабили значение показателя числа врачей на 10 тыс. населения. Рост эффективности оказания медицинской помощи переломил длительную тенденцию увеличения числа врачей по отношению к численности населения.
Аналогичные тенденции наблюдаются при лечении в условиях стационаров. Уменьшение сроков лечения за счет сокращения сроков проведения анализов, предоперационной подготовки и т.д. способно значительно снизить потребность в койко-местах.
Тем не менее и в рыночном хозяйстве сохраняется значение целого ряда социальных нормативов, характеризующих минимальные стандарты обеспеченности населения социальными услугами. Это, в частности, касается обеспеченности населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями, образовательными школами, библиотеками и т.д.
Эти социальные услуги не являются платными для населения. Спрос на них не зависит непосредственно от динамики личных доходов. Нормативы обеспечения населения такими услугами должны определяться в натуральных показателях и пересчитываться в стоимостные показатели для целей финансового планирования.
Анализ современной практики показывает, что в вопросах финансирования деятельности социальной сферы (особенно со стороны вышестоящих органов управления) по-прежнему действует принцип "от достигнутого". Такая практика приводит к недостаточной обоснованности программ социального развития, так как, во-первых, не в полной мере учитываются конкретные цели и результаты, во-вторых, в условиях ограниченности финансовых ресурсов не выделяются приоритетные направления социального развития.
Одна из важнейших особенностей социальных стандартов состоит в том, что все виды социальных потребностей должны в какой-то мере удовлетворяться, невзирая на имеющиеся финансовые ограничения. Незаменимость одних видов удовлетворения социальных потребностей другими затрудняет задачу выбора приоритетов. Нет и не может быть конкуренции между отдельными направлениями социального развития, в очередности достижения одних видов социального развития за счет полного игнорирования других. Именно наличие нормативов и анализ степени их достижения на региональном уровне позволит наиболее эффективно распределять финансовые ресурсы при проведении социальной политики.
Как правило, классификацию социальных стандартов осуществляют по основным сферам жизнедеятельности человека: образование, здравоохранение, культура и др. Это означает, что нормативы должны отражать обеспеченность населения региона всем необходимым для организации повседневной жизни.
Нормативная база социальных программ должна охватывать все направления социального развития и все уровни управления, при этом степень их дифференциации расширяется по мере перехода на наиболее низкие уровни управления. Так, например, если на местном уровне можно говорить об обеспеченности врачами по их количеству на 10 тыс. жителей, то на уровне конкретного региона этого недостаточно. На этом уровне необходимы нормативы обеспеченности врачами различных специальностей: хирурги, терапевты и другие категории, причем как для взрослого населения, так и для детей.
В современных условиях появились объекты социальной сферы (образование, здравоохранение), организующие свою деятельность на коммерческой основе. В этих условиях не весь контингент населения, проживающий на данной территории, нуждается в социальных услугах на прежних принципах. Это снижает потребности в финансировании некоторых направлений работы социальной сферы Однако при этом остается проблема определения натуральных нормативов (например, нормативы затрат на строительство объектов социальной сферы, так называемые СНиПы — строительные нормы и правила, нормативы обеспеченности дошкольными учреждениями и общеобразовательными школами, финансируемые на социальной основе и др.). Эти виды нормативов могут быть использованы и в настоящее время. Вполне допустимо использование и такого рода нормативов, как количество врачей различного рода специальностей на 10000 человек и т. п.
Существенно, по-видимому, должны быть пересмотрены нормативы, касающиеся некоторых разделов развития культурных учреждений (клубов, киноконцертных залов и т. п.). Вряд ли целесообразно строительство громадных дворцов культуры и кинотеатров, которые были построены ранее и в настоящее время используются не по своему назначению. Кроме того, все расширяющееся использование видеотехники снижает потребности в посещении кинотеатров, но вместе с тем растет потребность в относительно больших помещениях для проведения дискотек для молодежи. Существенно должно быть увеличено строительство спортивных сооружений для массового использования, которое в настоящее время практически не производится.
Что касается библиотек, то для городов в дореформенный период был разработан норматив — 4400 жителей на одну массовую библиотеку с фондом 4,5 тыс. книг на 1000 жителей. В современных условиях эти нормативы видимо требуют уточнения в связи с формированием домашних библиотек и скоплением большого количества книг у населения, а также с расширением книгоиздательства. Если исходить из этого норматива, то на территории каждого из административных округов Москвы должно было бы быть более 200 библиотек. Между тем их в настоящее время насчитывается порядка 40-45.
Нормативы организации системы школьного образования и дошкольного воспитания имеют сложный характер, так как должны опираться не только на анализ сложившейся ситуации в данном регионе, но и на систему демографических прогнозов. При этом должны использоваться два вида нормативов: нормативы обеспеченности местами в соответствующих учреждениях социальной сферы и нормативы обеспеченности кадрами соответствующей специальности и квалификации.
До начала проведения экономических реформ перспективный норматив организации системы общеобразовательных школ предусматривал
120 мест на 1000 жителей, при этом средняя норма площади класса, приходящаяся на 1 ученика должна была составлять 1,55 м2. Нормативная величина наполняемости классов предусматривалась в размере 35 учеников в 1-х — 7-х классах и 40 учеников в 9-х — 10-х классах.
В современных условиях особое значение имеют четыре социальных стандарта :
· обеспеченность детскими дошкольными учреждениями (места в детских дошкольных учреждениях на тысячу детей дошкольного возраста);
· обеспеченность общеобразовательными учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей);
· обеспеченность амбулаторно-поликлиническими учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей);
· обеспеченность больницами (коек на 10 тыс. жителей).