Контролюючі органи та органи стягнення в сфері оподаткування в сучасних умовах
В сфері оподаткування виникають відносини між державою і суб’єктами господарювання – платниками податків, які регулюються відповідним чином податковим законодавством.
Сферою регулювання Податкового кодексу України є група однорідних суспільних відносин, які визначають надходження коштів від платників у бюджети у формі податків та зборів. Цим актом регулюється сукупність специфічних відносин, що дозволяє виділити їх із загальної маси фінансових відносин на підставі того, що у Кодексі обумовлюється надходження коштів у власність держави й територіальних громад по вертикалі (від платника до бюджету) у формі податків і зборів.
Податковий кодекс України визначає вичерпний перелік податків і зборів, що справляється в Україні; порядок адміністрування податків; права, обов’язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження та обов’язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Податковим кодексом визначено правила оподаткування товарів, послуг, що переміщуються через митний кордон України. Разом з тим Кодексом не визначено правила оподаткування ввізним митом або вивізним митом, які встановлені Митним Кодексом України та іншими законами з питань митної справи.
Характерною особливістю податкових відносин є їх майновий характер – виконання податкового обов’язку означає передачу у власність або розпорядження держави та територіальних громад певних коштів. У податкових правовідносинах найбільше чітко, порівняно з усіма іншими фінансовими правовідносинами, простежується державно-владна й майнова сторони. Відносини із приводу податків і зборів є владно-майновими. З одного боку, держава наділяє компетентні органи владними повноваженнями й контролює надходження коштів до бюджетів. З іншого боку, податкові надходження є одним з основних каналів формування публічної власності, хоча спочатку й у специфічній грошовій формі. Рівень прояву владного характеру дозволяє визначити й специфіку правовідносин у галузі оподаткування.
Податкове правовідношення є публічним, тобто таким, що випливає із влади. Податкові правовідносини стосуються різних суб’єктів (держави, юридичних, фізичних осіб), між якими формується певна підпорядкованість. Безперечно, що обов’язок платника носить безумовний характер, при якому відсутня рівність сторін.
У відносинах, що виникають між державою й платником із приводу сплати податків, інтереси держави представляють насамперед органи, що здійснюють управління в галузі надходження податкових платежів. Фактично система органів, що контролюють надходження коштів у бюджети у формі податків і зборів, представлена двома службами – податковою та митною. Для них різним є місце і значення повноважень, пов’язаних з контролем за рухом цих платежів від платників до бюджетів, серед усіх їхніх повноважень. Податкові органи реалізують відповідну діяльність без яких-небудь додаткових умов. Вони створені спеціально для функціонування лише в сфері оподаткування. Однак, стаття 41 Податкового кодексу Податкового кодексу передбачає можливість та необхідність реалізації ними контролю за дотриманням також іншого законодавства. Це пов’язано із спектром функцій державної податкової служби, який включає окремі питання в частині забезпечення за дотриманням порядку здійснення господарюючими суб’єктами валютних операцій, застосування реєстраторів розрахункових операцій тощо.
Митні органи здійснюють управління в сфері оподаткування нарівні зі своєю основною діяльністю. Вони забезпечують контроль за надходженням податків і зборів та здобувають статус, аналогічний податковим органам, тільки за певних умов. Такими умовами є переміщення товарів через митний кордон та виникнення при цьому обов’язку щодо до сплати податків і зборів (мита, акцизного податку, податку на додану вартість, інших податків, які відповідно до податкового законодавства, справляються у випадку ввезення або вивезення (пересилання) товарів і предметів).
Реалізацію повноважень контролюючими органами слід пов’язувати не лише з питаннями їх функцій, прав та обов’язків, а й з інституційною структурою відповідних служб, оскільки важливо враховувати розподіл конкретних ролей між певними ланками ієрархічної фіскально-адміністративної системи.
Наприклад, структура Державної податкової служби України включає три основних ієрархічних рівні:
¾ Державна податкова служба України (вища ланка). На неї покладають завдання організації податкової роботи в державі, її інструктивного та методичного забезпечення, контролю за діяльністю всіх податкових органів системи. Функціями центрального апарату, відмінними від функцій інших підрозділів служби, є: організація, координація і контроль роботи державних податкових адміністрацій та державних податкових інспекцій; аналітична та статистична діяльність; розробка та видання інструктивних і методичних вказівок, інших документів щодо дій підрозділів служби із застосування податкового законодавства; участь у підготовці проектів законодавчих, нормативних актів і міжнародних договорів з питань оподаткування; вирішення питань міжнародного співробітництва фіскально-адміністративного характеру;
¾ Державна податкова служба в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (середня ланка). Завдання окремих підрозділів податкових служб цієї ланки в цілому ідентичні функціям відповідних підрозділів Державної податкової служби України. На середню ланку покладається організація податкової роботи в області або місті. Це головна ланка консультаційної роботи, що вимагає висококваліфікованих фахівців, добре знайомих з податковим законодавством. В окремих випадках податкові адміністрації цього рівня можуть безпосередньо вести податкову роботу з незначним колом платників, які перебувають на обліку в них. Відносно даних платників згадані державні податкові адміністрації виконують ті ж самі функції, що й інспекції базової ланки. Структура податкових органів середньої ланки в цілому схожа на структуру Державної податкової служби України (вищої ланки), за винятком законодавчої й методичної роботи;
¾ державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах (базова ланка). Структура податкових інспекцій базового рівня відображає їхню основну функцію – безпосереднє ведення податкової роботи. Вона має два варіанти – розширений і звужений. Розширений передбачає наявність як функціональних, так і забезпечуючих підрозділів. Цей варіант призначений для районів у містах, що пояснюється значним обсягом роботи. Він передбачає схожу структуру з рівнем середньої ланки (без відділу організації роботи податкових інспекцій і внутрішньовідомчого контролю). Звужений варіант типової структури державної податкової інспекції встановлений для сільського району й міста обласного підпорядкування (без районного поділу).
До складу державної податкової служби України входить податкова міліція, створення якої стало необхідною умовою формування ефективної податкової системи. Поряд з Державною митною службою, підрозділами по боротьбі з економічними злочинами Міністерства внутрішніх справ податкова міліція є частиною системи, яка забезпечує економічну безпеку України. В Україні органи податкової міліції входять в систему податкових органів. За своїм основним змістом повноваження органів податкової міліції аналогічні повноваженням інших правоохоронних органів, зокрема, органів внутрішніх справ, Служби безпеки України. Однак вони відрізняються предметом і основними напрямами діяльності. Досить зазначити, що співробітники податкової міліції, як і оперативні працівники міліції, мають право розробляти оперативно-розшукові заходи, порушувати кримінальні справи, які належать до їхньої компетенції, проводити дізнання, слідство, пошук осіб, підозрюваних у здійсненні злочинів і т.д. Органи податкової міліції уповноважені провадити оперативно-розшукові дії з метою виявлення податкових злочинів. У випадку виявлення інших злочинів передбачається передача відповідної інформації тим правоохоронним органам, у компетенцію яких входить їх розслідування. У такому ж положенні перебувають органи дізнання митної служби.
Правове становище податкової міліції в системі правоохоронних органів визначається комплексом норм, що передбачають цілі, завдання й принципи діяльності підрозділів податкової міліції, її основні й факультативні функції. Сюди ж відносяться розпорядження, які регламентують порядок формування органів податкової міліції, питання лінійної й функціональної підпорядкованості, процедури діяльності, а також компетенцію цих органів. Таким чином, правове положення податкової міліції закріплюється всією сукупністю нормативних актів, що регламентують відносини, обов’язковим учасником яких вона є. Діяльність органів податкової міліції здійснюється на основі принципів: законності, поваги прав і свобод людини й громадянина; підконтрольності й підзвітності вищим органам законодавчої і виконавчої влади; об’єднання гласних і негласних форм діяльності; аполітичності; взаємодії з іншими органами, податковими службами інших держав, громадянами й організаціями; єдності й централізації органів міліції; незалежності і єдиноначальності; конфіденційності.
Структура Державної податкової служби України схематично зображена на рисунку 1.2.
Рисунок 1.2 – Схема структури Державної податкової служби України
Систему митних органів становлять Державна митна служба України, територіальні митні управління, митниці та інші митні установи. Територіальні митні управління здійснюють безпосереднє керівництво митними установами, розташованими на відповідній території. Виняток складають Бориспільська й Севастопольська митниці, не включені до складу митних установ, що підпорядковуються територіальним управлінням. На митниці покладається безпосередня реалізація податкової роботи щодо справляння мита, акцизного податку, податку на додану вартість, інших податків у разі ввезення (пересилання) товарів і предметів на митну територію України або територію спеціальної митної зони, вивезення (пересилання) товарів і предметів з митної території України або території спеціальної митної зони.
Таким чином, згідно Податкового кодексу України до основних державних контролюючих органів з оподаткування, на відміну від вимог попереднього законодавства, належать:
¾ Державна податкова служба України;
¾ Державна митна служба України.
Разом з тим велике значення для здійснення органами ДПС України оперативного податкового контролю, щодо повноти і своєчасності сплати податків до бюджетів усіх рівнів, має Державне казначейство України. Так, територіальні органи Державного казначейства щоденно, в електронному вигляді, надають державним податковим органам в областях, інформацію про податкові надходження в розрізі суб’єктів господарювання – платників податків, видів податків та зборі. Велике значення також має контрольна діяльність органів Державного казначейства щодо відшкодування із держбюджету ПДВ та інших податків на підставі висновків органів ДПС України. Враховуючі зазначене структура основних державних контролюючих органів України в сфері оподаткування представлена на рисунку 1.3.
Рисунок 1.3 – Основні державні контролюючі органи в Україні в сфері оподаткування
Діяльність контролюючих органів передбачає необхідність налагодження тісної взаємодії з іншими державними службами, функціонування яких може бути пов’язане з оподаткуванням або може створювати інформаційні передумови для оподаткування, попередження незаконних дій платників, встановлення обставин і змісту податкових правопорушень, реалізації перевірочних заходів тощо.
Важливо, щоб при реалізації повноважень не дублювалися дії різних державних служб щодо платників податків. В іншому випадку виявлятиме себе дестимулюючий вплив адміністрування податків на економічну активність в країні. На це спрямовано ряд передбачених Кодексом норм:
¾ заборона (за будь-яких умов) на проведення перевірок своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків іншими органами, крім податкових та митних органів;
¾ розмежування повноважень між контролюючими органами;
¾ концентрація компетенції щодо стягнення.
Розмежування повноважень між контролюючими органами закладене вже формулюваннями пункту 41.1 Податкового кодексу, згідно з якими компетенція митних підрозділів у сфері оподаткування обмежена конкретизованим переліком податків та умов виникнення зобов’язань з їх сплати. Для налагодження взаємодії та забезпечення однотипності управлінських процедур у сфері оподаткування статтею визначається, що порядок контролю з боку митних органів за сплатою податку на додану вартість і акцизного податку встановлюється спільним рішенням центральних органів двох контролюючих служб. При цьому повноваження щодо стягнення (здійснення заходів із забезпечення погашення податкового боргу) майже повністю покладаються на податкову службу, за винятком випадків, коли відповідно до законодавства їх реалізують державні виконавці в межах своїх повноважень.
Слід зазначити, що на відміну від попереднього податкового законодавства Податковим кодексом України створені передумови виключення дублювання функцій різних державних служб та забезпечення взаємодії контролюючих органів.
Статтею 14 Податкового кодексу України встановлено, що до складу державного механізму входять органи стягнення, які наділені повноваженнями здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу відповідно вимогам як Податкового кодексу України так і інших законодавчих актів України з питань оподаткування.
Таким чином, орган стягнення – державний орган, уповноважений здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу в межах повноважень, встановлених Податковим кодексом та іншими законами України. Дане визначення не суперечить нормам іншого законодавства, оскільки дефініція терміна «орган стягнення» відсутня в інших законах. Наприклад, стаття 2 глави 1 першого розділу Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI встановлює лише органи, які здійснюють контроль за справлянням податкових надходжень до бюджету – органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування, що уповноважені здійснювати контроль за правильністю та своєчасністю справляння податків і зборів, обов’язкових платежів. Таким чином, ця норма Бюджетного кодексу України свідчить про те, що органи стягнення податкового боргу платників податків є складовою системи державних органів, що контролюють справляння податкових надходжень до бюджету.
Питання для самоконтролю
1. Розкрийте поняття «податковий менеджмент».
2. Назвіть основні складові податкового менеджменту.
3. Охарактеризуйте основні напрями адміністрування податків.
4. Якими законами України вперше було визначено поняття «податковий менеджмент»?
5. Назвіть основні державні контролюючи органи в сфері оподаткування.
6. Охарактеризуйте структуру Державної податкової служби України.
7. Розкрийте поняття «орган стягнення» в сфері оподаткування.