Структура административного процесса. Административные производства
Не менее актуальной на сегодняшний день является проблема определения структуры административно-процессуальной деятельности. В отечественной правовой науке вопрос о структуре административного процесса решается по-разному.
Как уже было рассмотрено выше, сторонники традиционного юрисдикционного понимания процесса наполняют его структуру только производствами по спорам и принуждению в сфере исполнительной власти. Представители управленческой концепции включают в административный процесс производства как положительного, так и юрисдикционного характера. Однако это не все. Среди самих сторонников управленческой концепции также нет единого согласия по поводу конкретного перечня производств составляющих структуру административного процесса. А ведь от того, насколько динамично решится проблема видов административно-процессуальной деятельности, будет зависеть:
а) кодификационная работа в области административно-процессуального права;
б) эффективная деятельность всей системы исполнительной власти во благо личности, общества и государства[10].
Таким образом, вполне справедливым будет утверждение о том, что вся проблема определения сущности административно-процессуальной деятельности сводится к раскрытию его многогранной структуры.
Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально-конкретных дел. Тут же необходимо иметь ввиду сложившееся в правоведении и юридической практике устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство». Процесс – есть сумма производств; производство – органическая часть процесса. В принципе, именно по такому пути сегодня идет законодатель. Таким образом, вряд ли можно будет согласиться с Н.Г. Салищевой, указывающей, что «следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения»[11].
Как уже отмечалось выше, представления о структуре административного процесса обусловлена представлениями о понятии административного процесса вообще. В таком ключе вполне правомерно говорить о структуре административного процесса только с точки зрения управленческой концепции, ибо представители юрисдикционного понимания административно-процессуальной деятельности сводят все содержание последней лишь в рассмотрению споров и применению мер властного принуждения.
Сторонниками управленческого подхода высказываются различные точки зрения о структуре административного процесса. Так, например, И. В. Панова считает, что логичнее говорить об административно-процессуальной деятельности, состоящей из трех административных процессов: административно-нормотворческом, административно-правонаделительном и административно-юрисдикционном.
По её мнению административно-нормотворческий процесс может быть представлен производствами по созданию: актов (постановлений, распоряжений) Правительства РФ и субъектов РФ; актов (приказов, указаний, положений, наставлений, инструкций, постановлений и т.п.); нормативных актов Банка России[12].
В административно-правонаделительном процессе правомерно выделить следующие виды производств: по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительно-лицензионное; регистрационное; кадровое (служебное): административно-договорное; приватизационное.
В административно-юрисдикционном процессе считает возможным выделить следующие виды производства: а) исполнительное; б) административно-процессуальное (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности); в) дисциплинарное; г) по жалобам; д) по делам об административных правонарушениях[13].
П.И. Конов различает два вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный. Первый вид процесса объединяет производства – регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредставительное, экзаменационно-конкурсное, служебно-призывное.
Второй вид – административно-охранительный процесс, - в свою очередь состоит из двух процессов:
а) административно-принудительный, включающий административно-надзорное производство; административно-следственное производство; производство по привлечению лица к административной ответственности; административно-исполнительное производство;
б) административно-защитный процесс, состоящий из двух производств: по разрешению административных жалоб и арбитражное производство[14].
В учебной и научной литературе можно встретить и множество других мнений. Однако, не вдаваясь в скрупулезный анализ различных взглядов и, соглашаясь с В.Д. Сорокиным, отметим лишь то, что в действительности существует только один целостный административный процесс, в котором присутствует множество административных производств.
По мнению В.Д. Сорокина административные производства, входящие в структуру административного процесса без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В. Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств: а) административно-правотворческого; б) административно-правонаделительного; в) административно-юрисдикционного[15].
Разделяя мнение В.Д.Сорокина о единстве административного процесса, за основу возьмем предложенную им структуру административного процесса. В настоящее время, с учетом изменений, произошедших в стране, её составляют производства, имеющие уже основательное законодательное закрепление, а именно:
1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления.
2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам.
4. Производство по делам о поощрениях.
5. Производство по делам об административных правонарушениях.
6. Производство по дисциплинарным делам.
7 Лицензионное производство.
8 Регистрационное производство.
9. Исполнительное производство[16].
Немаловажно заметить, что последние три производства (лицензионное, регистрационное, исполнительное) в данном перечне, являются относительно новыми в современном правовом пространстве. Принадлежность названных процедур к сфере государственного управления и их несомненный юридический характер позволяют однозначно квалифицировать эти процедуры как производства в юридическом процессе. По мнению В.Д. Сорокина появление упомянутых производств обусловлено потребностями современного этапа развития нашего государства, глубокими преобразованиями в экономической, политической, социальной и другой сферах жизни общества и государства. Новые, ранее неведомые, да и просто немыслимые общественные отношения нуждаются в адекватном юридическом - материальном и процессуальном - обеспечении[17]. Что, безусловно, на наш взгляд, должно находить отражение в действующем законодательстве. Кроме того, ретроспективный анализ законодательства нашей страны также показывает, что не только административный, но также и гражданский, и уголовный процессы со временем пополняются новыми, урегулированными соответствующими правовыми нормами, производствами[18].
Возвращаясь к вышеперечисленным девяти производствам, отметим, что критерием предлагаемого варианта классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, причем под характером понимаются свойства, типичные для соответствующей категории дел.
В приведенной конструкции вполне уместно говорить о трех блоках административного процесса:
а) правотворческое производство;
б) правонаделительные производства;
в) правоохранительные производства[19].
Указанные выше производства регулируются различными нормативно-правовыми актами, что зачастую не может не вызывать ряд проблем в правоприменительной практике. Здесь вполне уместно указать на производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти, которое регулируется лишь подзаконными правовыми актами (в основном указами Президента Российской Федерации). На наш взгляд, такое состояние современной правовой действительности крайне неблагоприятно, ибо издаваемые органами исполнительной власти акты, зачастую, затрагивают права и законные интересы граждан и, в этой связи, вполне логично было бы, если данное производство регулировалось федеральным законом.
Кроме того, коль скоро все перечисленные выше производства являются частью или структурными единицами единого административного процесса, то между ними не может не быть общих принципов функционирования, общего субъектного состава и общей терминологии.
Так, по мнению В.Д. Сорокина, во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.
Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи).
В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права.
В этой связи, на наш взгляд, назрела острая необходимость в создании общего системообразующего правового каркаса, который бы и объединил в себе основы каждого административного производства. В данном случае подразумевается идея создания Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, за создание которого ратуют большинство ученых-административистов и аналоги которого уже долгие годы успешно функционируют во многих зарубежных странах[20].
Говоря о структуре административного процесса и возвращаясь к вопросу об административных производствах вполне уместно осветить стадии осуществления административно-процессуальной деятельности.
Итак, административный процесс, включающий различные виды производств, разворачивается во времени, через определенную процедуру, которая имеет свое начало, продолжение и завершение и складывается из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука административного права, различают в названной процедуре определенные стадии (а в рамках стадии – этапы), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия для достижения промежуточных (в рамках стадии) и конечного результата[21].
Стадия определяется как часть процесса, в пределах которой участники конкретного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.
Итак, административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих одна другую, стадий. Кстати говоря, вопрос о стадиях административного процесса также не является однозначно решенным среди ученых. На наш взгляд, целесообразней выделять следующие стадии:
а) возбуждение производства по административному делу;
б) рассмотрение административного дела;
в) принятие решения по административному делу;
г) исполнение решения по административному делу;
д) пересмотр решения по административному делу.
Термин «административное дело» рассматривается в данном случае как синоним индивидуально-конкретной ситуации, сложившейся в сфере государственного управления, которая предусмотрена материальной правовой нормой и для своего юридического разрешения (прежде всего в положительном ключе) требует соответствующей юридической процедуры в виде адекватного административного производства, входящего в административный процесс[22].
Рассмотрим кратко основные особенности стадий административного процесса.
1) Возбуждение производства по административному делу. Для всех разновидностей производств в административном процессе – это начальная стадия всей последующей процедуры. Поскольку каждый вид производства – процедура юридическая, имеющая своим назначением достижение в конечном счете предусмотренного правового результата, то начало этой процедуры необходимо нуждается в соответствующем документальном оформлении. Иначе говоря, для возбуждения того или иного производства в административном процессе требуется составление предусмотренных законом процессуальных документов.
На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности, привлечение специалистов, экспертов, переводчика и т. д[23].
2) Рассмотрение административного дела – вторая, можно сказать, центральная стадия административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. Именно в пределах данной стадии исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом.
На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума[24].
3) Принятие решения по административному делу – процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях.
При этом следует иметь в виду, что термин «решение» является юридически-обобщенным выражением конкретного правового акта, который обязательно принимается по данному делу. В зависимости от вида административного производства таким «решением» может быть постановление Правительства Российской Федерации или высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации); нормативный акт федерального министерства[25]; многообразные по наименованию, но единые по юридическим свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и правоохранительных административных производств, например, акты, связанные с рассмотрением заявлений граждан на решения, принимаемые в итоге лицензионного производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.
4) Исполнение решения по административному делу. Это четвертая обязательная стадия, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс.
Как известно, принимаемые решения разнообразны по своим юридическим свойствам. В конечном счете, они образуют две основные группы. Первую группу составляют юридические решения, которые, несмотря на их различное наименование, объединяет общее свойство – это решения нормативные, содержащие общие правила поведения, т. е. правовые нормы. Началом реализации нормативного акта государственного управления является вступление его в силу, момент которого определяется органом, принявшим нормативный правовой акт.
Вторую группу юридических решений, рождающихся в результате осуществления правонаделительных и правоприменительных производств в административном процессе составляют акты различного наименования (постановления, решения, приказы, распоряжения), но объединенные общим свойством – это индивидуальные правовые акты, адресованные конкретным субъектам и, имеющие, как правило, разовое исполнение. Поэтому в исполнении этого рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, которым эти акты адресованы.
5) Пересмотр решения по административному делу. Отличительная особенность данной стадии административного процесса по сравнению с предыдущими заключается в том, что эта стадия является факультативной, поскольку инициируется лицами, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, либо интересы которых затрагивает принятое решение. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 25.2 КоАП РФ обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе как лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так и потерпевший.
Подводя итог, настоящей главе, отметим, что вопрос о сущности административного процесса, в конечном итоге, смещается к вопросу о его структуре, что и нашло отражение в логически построенной структуре данной работы. Именно от того, какие представления о структуре административно-процессуальной деятельности лежат в основе той или иной научной концепции, непосредственно зависит представление об административном процессе в целом.
Таким образом, в данной главе была достаточно четко аргументирована позиция автора, о том, что сущность и содержание административного процесса необходимо выводить из сущности исполнительной власти, юридической формой реализации функций и задач которой - и является административный процесс. Юрисдикционное понимание административного процесса, выхолащивает из него всю многогранную и многоуровневую правоприменительную деятельность по разрешению дел, так сказать «положительного» характера.
Признание административно-процессуальной деятельности как деятельности компетентных органов по разрешению всех индивидуально-конкретных юридических дел в сфере государственного управления, важно и по той причине, что, это в конечном итоге, наконец, позволит систематизировать административно-процессуальное законодательство, что уже долгие годы требует сложившаяся правовая конъюнктура. А, как известно, защита прав и законных интересов гражданина, в первую очередь, зависит от адекватной правовой регламентации отношений, в которые он вступает.
Как уже отмечалось, проблемы систематизации административно-процессуального законодательства актуальны не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе и в Республике Татарстан.
Проблемные вопросы систематизации административно-процессуального законодательства будут исследованы в рамках следующей главы настоящей дипломной работы.