Развитие экономического контроля в период правления Александра III
Развитие экономического контроля в период правления Александра I
Развитие экономического контроля в период правления Николая I
Развитие экономического контроля в период правления Александра II
Развитие экономического контроля в период правления Александра III
1. Развитие экономического контроля в период правления Александра I
Вступление на престол Александра I (1801–1825) было ознаменовано широкими преобразованиями в государственном управлении. Александр I во многом завершил просветительские начинания Екатерины II (1762–1796).
В 1801 г. был учрежден Государственный Совет, а 8 сентября 1802 г. Императорским Манифестом взамен коллегий, были учреждены министерства с распределением государственных дел между ними. 25 июля 1810 г. было установлено новое распределение дел между министерствами, а 25 июня 1811 г. издано “Общее учреждение министерств”, которое в главных чертах оставалось неизменным вплоть до Февральской революции 1917 года.
В соответствии с “Общим учреждением министерств” коллегии были преобразованы в департаменты министерств, а для обсуждения важнейших дел при министерствах были учреждены советы.
Права и обязанности министров заключались в приеме и увольнении чиновников (одних собственной властью, других- с утверждения верховной власти), в надзоре за действиями подчиненных структур и лиц, в решении на основании законов затруднений и в принятии мер, необходимых для действия законов и подведомственных учреждений.
Во внешней политике отсутствие национальной идеи сказалось еще более отрицательно. На долю Александра I выпали все коалиционные войны с Наполеоном 1805–1815 гг. включительно, причем только Отечественная война 1812 г. носила национальный характер.
После поражения при Аустерлице от войск Наполеона (1805 г.) и заключения Тильзитского мира (1807 г.) Россия несла большие экономические потери. В соответствии с договором Россия была обязана разорвать союз с Англией, прекратить морскую торговлю с другими государствами и установить пошлины на товары такие, как во Франции. В этот же период Россия вела навязанные ей войны с Турцией, Швецией и Персией. Однако, несмотря на то, что военные силы были разбросаны на четырех театрах действия, удаленных друг от друга на тысячи километров и острую нехватку денежных средств - Россия не только победила, но и принесла освобождение народам Европы.
В немалой степени победам России способствовала предшествующая оптимизация системы ее управления и усиление функций государственного финансового контроля.
Манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая – Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно Государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что Государственный контролер получил право непосредственного доклада императору.
Таким образом, в России, по сравнению с законодательствами Западной Европы, идея независимого Государственного контроля в это время получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру были даны полномочия не только следить за правильностью оформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но и вменено в обязанность сообщать Государственному Совету свои заключения по всем сметам, представляемым другими министерствами на утверждение Государственного Совета, а также представлять императорской власти отчеты, в которых произведенные расходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственной эффективности.
Эти весьма чрезвычайные полномочия Государственного контролера были определены исходя из национальной системы государственного управления, основанной на охране имущественных народных интересов только со стороны монарха, и затем подчиненных только ему органов Государственного контроля.
Под руководством Государственного контролера Манифестом от 25 июля 1810 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, состоящее из двух департаментов. Первый департамент был образован из Экспедиции для свидетельств счетов и контролировал счета по гражданской части; второй департамент состоял из счетных экспедиций, существовавших при Военной и Адмиралтейской коллегиях, и контролировал счета по военной части.
Каждый департамент получил устройство на основании “Общего учреждения министерств” с правом учета его особенностей.
Все юридические и частные лица, имеющие в своем ведении какие-либо казенные суммы, должны были представлять отчет об их использовании Главному управлению ревизии государственных счетов. Вместе с этим из его ведения были выведены банки, Кабинет императорского величества, воспитательные дома и другие благотворительные учреждения, в которых контроль был установлен на основании особенных правил. От ревизий были освобождены расходы по строительству Царскосельского дворца, Канцелярия комитета министров, работы по осушению болотных мест в окрестностях Петербурга, расходы на постройку Зимнего дворца, комиссия духовных училищ и ряд других.
Контроль в Главном управлении ревизии государственных счетов был организован на документальной основе.
Главное управление по подлинным книгам и счетам проверяло, соответствует ли поступление доходов и их расходование суммам установленным в законе, были ли соблюдены при расходовании денежных средств установленные правила и какова при этом казенная польза, верны ли счета, не остаются ли где-либо суммы без движения и возврата Государственному казначейству и пр.
После проведения контроля счетов и книг Главное управление либо выдавало расчетные свидетельства исправным юридическим и частным лицам, либо производило взыскания с виновных. Из-за такой постановки сплошного документального контроля Главное управление не успевало своевременно освидетельствовать счета и предотвращать нарушения.
Однако вместо того, чтобы усилить и укрепить действенность контроля, в 1823 г. Государственным контролером бароном Б.Б.Кампенгаузеном (1811–1823) была установлена новая ревизионная система, которая в принципе ограничила действие Государственного контроля освидетельствованием счетов департаментов министерств и главных управлений, без проверки частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Сущность этой системы ревизий состояла в том, что документальную проверку отчетности производили у себя сами распорядительные ведомства, а в учреждения государственного контроля они представляли лишь результаты этой ревизии в виде сводных и систематизированных отчетов.
Несостоятельность “системы генеральной отчетности”, заключавшейся в сличении только сводных отчетов и в представлении соображений по этим сводным цифрам, была очевидна, так как всякие хищения, не вызывающие резкого понижения сводных цифр, проходили не замеченными. Такое реформирование, в условиях российской системы государственного управления, требующей детального рассмотрения расходов на местах, было, как отмечают современники, явным шагом назад. Кроме этого недостаток квалифицированных кадров, низкое жалованье по сравнению с другими правительственными учреждениями поставили государственный контроль в угрожающее положение.
2. Развитие экономического контроля в период правления Николая I
После смерти Александра I на престол Российской Империи вступил Николай I (1825–1855).
Главной задачей Николая I было поддержание существующего в Российской Империи порядка. Он допускал только частичные преобразования и только одними правительственными средствами, без всякого участия со стороны общества, и даже с подавлением общественной инициативы.
Одним из первых шагов Николая I во внутренней политике стало упорядочение законодательства и издание нового Свода законов (на то время в России накопилось 2 млн. 850 тыс. дел и 120 тыс. подсудимых находилось в заключении, дела велись чрезвычайно медленно, не было порядка в реализации законодательства). Николай I обратил на это внимание М.М. Сперанского и поручил ему вести дело. В 1833 г. под редакцией М.М. Сперанского вышел Свод законов действующих, а потом издано Уложение о наказаниях уголовных и исправительных.
В дальнейшем было организовано министерство государственных имуществ (1837 г.), установлен твердый курс рубля (1843 г.) и др.
Вслед за укреплением государственной власти началось укрепление органов государственного контроля России.
В 1827 г. при Министерстве императорского дворца был учрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля.
В свою очередь начался новый этап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Новый Государственный контролер А.З.Хитров (1827–1854) пытается в известной степени улучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки и соответствующие инструкции о проведении ревизии. в марте 1836 г. представил императору проект некоторых преобразований государственного контроля. Однако проект предусматривал лишь внешнее упорядочение ревизионного дела, в основу которого была положена все та же “система генеральной отчетности”.
В итоге обсуждения проекта реформы на Государственном совете Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Наряду с этим были установлены правила отчетности для министерств и главных управлений, а в 1836 году окончательно сформировалась так называемая“ система генеральной отчетности”, которая просуществовала до первых лет царствования Александра II (1855–1881).
В этом же 1836 г. было утверждено новое положение о Государственном контроле, которое изменило его устройство и расширило права.
Государственный контроль теперь состоял из Совета Государственного контроля, контрольных департаментов для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомств, канцелярии Государственного контроля, контрольного архива.
Совет состоял из четырех членов, назначенных Императором, и трех генерал-контролеров, управляющих контрольными департаментами. Председательствовал в Совете Государственный контролер Российской Империи.
На Совет были возложены права и обязанности Государственного контролера. Совет возлагал ревизии на контрольные департаменты, рассматривал результаты ревизий и подготавливал отчет для представления императору. Кроме этого, на основании законов Совет решал все затруднения, возникавшие при ревизии счетов, проводил мероприятия по совершенствованию счетоводства и отчетности.
Контрольные департаменты проводили ревизии генеральных отчетов по подведомственным им частям управления. Из прошнурованных книг они ревизовали только те, проверка которых считалась необходимой.
Контрольные департаменты анализировали выгодность или невыгодность различных финансовых операций, независимо от законности их проведения, составляли ежегодные табели о состоянии организации отчетности и о последствиях ревизии оборотов каждого ведомства.
В целях повышения статуса Государственного контроля для его сотрудников удалось добиться тех же преимуществ по производству в чины, какие были присвоены служащим военного и морского ведомств, а также право носить мундир с бархатом яхонтового цвета. Несколько расширены были и штаты.
Тем не менее в конечном итоге это не вызвало качественного повышения ревизионной работы. Деятельность Государственного контроля при Николае I ограничивалась лишь ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений и не затрагивала проверкой частные счета и подлинные приходные и расходные книги. Полной ревизии Государственный контроль не производил.
Слабость такой системы ревизии (системы генеральной отчетности) признавалась даже в то время, когда она получила свое наибольшее развитие. Например, при рассмотрении в Государственном Совете в 1836 г. проекта организации Государственного контроля генерал-адъютант граф П.Д. Киселев представил особое мнение, в котором указал необходимость возвращения к ранее существовавшей документальной ревизии и образования в губерниях местных контрольных учреждений.
Государственный Совет, согласившись в принципе с П.Д. Киселевым, вместе с тем не счел возможным перейти к новой системе документальной отчетности до тех пор, пока опыт не укажет путей к исправлению старой системы.
Через 15 лет эта же идея была вновь повторена одним из членов, образованного в 1852 г. Контрольного комитета тайным советником К.Н. Княжевичем. Николай I также был согласен с необходимостью реорганизации контроля. Однако, все же, система документальной ревизии не была введена из-за высокой стоимости перехода с одной системы контроля на другую.
Как и при прежних императорах, Государственный контроль при Николае I испытывал в своей деятельности весьма серьезные трудности. Несмотря на некоторое улучшение материального положения контрольных чиновников, замещать должности по контролю подходящими лицами было трудно. Из-за затруднений в подборе кадров в 1837 г. Государственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском коммерческом училище 5 воспитанников из детей чиновников и служителей контроля для приготовления их к службе по счетной части. Воспитанники обязывались прослужить в Государственном контроле 10 лет. Однако эта мера не имела реального значения: за 20 лет из училища было выпущено 16 воспитанников, из которых только 7 остались на службе в контрольном ведомстве.
Весьма слабым был кадровый состав контрольных работников: в 1853 г. из 300 лиц, работавших в должностях начальников отделений, лишь 90 получили образование в каком-либо учебном заведении, из них только 25 человек имели высшее образование. Такой состав не мог быть авторитетным и гарантировать квалифицированную ревизию.
Вместе с тем бесконтрольность и беспорядочная отчетность продолжали быть той ширмой, за которой скрывались крупные хищения и неумение чиновниками управлять государством. Министерства и ведомства крайне тяготились даже номинальной ревизионной зависимости от Государственного контроля. Они всячески старались уклониться от контроля, и контроль был бессилен воздействовать на них без помощи верховной власти. Однако такая помощь от Николая I приходила редко. При таком отношении министерств и ведомств к государственному контролю весьма трудно было расширить и упорядочить контроль в борьбе с казнокрадством и хищениями.