Развитие экономического контроля в период правления Александра II
В марте 1855 г. скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855–1881).
Сразу же после коронации 26 августа 1855 г. Александр II приступил к широкой преобразовательной деятельности. Было отменено крепостное право, учрежден суд “скорый, милостивый и равный для всех”. Значительные преобразования произошли в области просвещения и народного образования, в государственном управлении, особенно в государственном контроле, в армии и других государственных сферах.
Александр II интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования.
К началу его царствования правительство постоянно находилось в состоянии хронического дефицита бюджета. Государственная роспись далеко не охватывала всех видов доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов. Те же доходы и расходы, которые включались в государственную роспись, не были подкреплены обоснованными данными министерств, из-за чего проверка правильности требуемых ведомствами сумм была практически невозможна. Суммы, ассигнованные какому-либо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства.
Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с Министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета, однако, фактически Государственный Совет был устранен от его рассмотрения. Поэтому не случайно граф Е.Ф. Канкрин, почти двадцать лет бывший при Николае I министром финансов, сравнивал деятельность Государственного Совета по рассмотрению государственных росписей и отчетов об их исполнении с охотой на дупелей: “ищут, ищут, прицеливаются; иногда попадут, а чаще всего промахнутся”.
Единства кассы в России также не существовало. Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых они годами лежали без использования, в то время как Министерство финансов для покрытия потребности в деньгах было вынуждено прибегать к внешним и внутренним займам. Распыленность государственных средств по множеству ведомственных касс свелась к тому, что к 1 января 1855 г. в кассах Министерства финансов имелось в наличии 75 млн. рублей, в то время как в кассах ведомств – более 200 млн. рублей. Отсутствие единства кассы умножало случаи растрат и хищений государственных средств, не позволяя организовать контроль за их использованием.
Все это мешало развивать экономику России. Несмотря на то, что государственный бюджет захватывал все большую долю народного дохода, он был хронически дефицитным. Государственный долг России увеличился с 1043 млн. руб. в 1852 г. до 1553 млн. руб. в 1862 г., или в 1,5 раза. В связи с этим зависимость русского бюджета от иностранных займов еще более усилилась. Однако получать иностранные займы становилось все труднее – правительство не пользовалось большим доверием на иностранных финансовых рынках.
Крымская война, начавшаяся в 1853 г. в еще большей степени указала на отсталость России в области экономики, техники, организации армии, на произвол и бесконтрольность в управлении.
В сложившейся обстановке правительство Александра II сделало некоторые шаги в преобразовании финансово-контрольной системы.
В 1855 г. для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен генерал-контролер Контрольного департамента гражданских отчетов Государственного контроля России В.А.Татаринов.
Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, он подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России.
Проект В.А.Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах.
В финансовой системе он считал необходимым:
1. Ввести единообразное составление финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечивать их точное исполнение в соответствии с ежегодным бюджетным законом.
2. Ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные бюджетные средства исключительно в кассах Министерства финансов.
В ревизионной системе В.А.Татаринов предлагал:
1. Учредить самостоятельное, независимое от исполнительной власти ревизионное учреждение с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции не только исполнительных, но и распорядительных управлений.
2. Ввести “предварительный контроль”, то есть проверки правильности расходных предписаний распорядителей кредитов, предшествующие самому расходу.
Для рассмотрения и реализации предложений В.А. Татаринова были учреждены две Комиссии: одна “высшая” под председательством графа С.И. Гурьева, другая “специальная” под председательством В.А. Татаринова.
На первую Комиссию возлагалась экспертиза целесообразности предложений В.А. Татаринова, на вторую – разработка методов внедрения его предложений в жизнь.
Проект реформы встретил резкое противодействие со стороны министров, так как реформа ограничивала возможность для них бесконтрольно распоряжаться государственными средствами. Министры, всеми силами стараясь отстоять существование своих собственных ведомственных капиталов, также возражали против установления единства кассы.
Особенно враждебно был встречен проект реформы ревизионной системы и идеи государственного контроля. Возражая против введения документальной ревизии, противники реформы утверждали, что эта мера вызовет лишь увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их содержание, без ощутимой пользы; при этом делались ссылки на безуспешность попыток введения документальной ревизии в XVIII в. Энергичные возражения встретило предложение В.А. Татаринова о введении предварительного контроля. Так, Военный министр Н.О. Сухозанет в своем заключении по проекту реформы писал: “…Принимая же во внимание обширность нашего государства и особенности хозяйственных операций, Военное министерство полагает, что предварительная их поверка едва ли с какой-либо пользой исполнена быть може, и едва ли на практике не встретит неодолимые препятствия”.1
Результатом деятельности Комиссий было последовательное введение предложенных принципов в финансовую и ревизионные системы России.
18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанные В.А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией “коренные начала” преобразования государственной отчетности, в том числе и введение предварительного контроля. 22 мая 1862 г. были введены в действие “Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений“.
В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия. Бюджет 1863 г. впервые представил относительно полную картину доходов и расходов государства. В бюджет дополнительно вошли около 43 млн. руб. доходов и 38 млн. руб. расходов, ранее в него не включавшихся.
Государственная роспись составлялась из финансовых смет министерств и главных управлений. В рассмотрении смет должен был принимать деятельное участие Государственный контроль, в его обязанность стала входить сверка сметных предположений с действительным исполнением предыдущих смет. С 1862 г. роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно опубликовываться.
Установление единства государственного бюджета сделало необходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и производство всех платежей. С этой целью комиссией В.А.Татаринова, который в 1863 г. занял пост Государственного контролера (1863–1871), были составлены правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием “кассовых правил”.
В 1864 г. в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1865 г. единство кассы и документальная ревизия были распространены на Архангельскую, Олонецкую, Новгородскую, Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую, Курляндскую, Таврическую, Херсонскую, Екатеринославскую губернии и Бессарабскую область.
В 1866 г. процесс реформирования государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. В 1867 г. действующие в России правила о контроле были распространены на Царство Польское, в котором были упразднены Высшая счетная палата и другие контрольные учреждения, а вместо них образованы контрольные палаты в Варшаве, Люблине и Ломже.
В 1868 г. система единства касс была введена в Закавказском крае, где в Тифлисе была учреждена Закавказская контрольная палата. В этом же году состоялось учреждение Туркестанской контрольной палаты.
В 1872 г. Контрольная палата была учреждена в области Войска донского в Новочеркасске.
Вместе с тем реформа реализовывалась не полностью. Так, при обсуждении в 1863 г. порядка введения в Петербурге единства кассы с установлением предварительного контроля Министр финансов М.Х. Рейтерн выступил против введения предварительного контроля. Свои возражения он обосновывал тем, что предварительный контроль “…замедлит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно”. Комитет министров поддержал точку зрения М.Х. Рейтерна – было решено не устанавливать при введении единства кассы предварительный контроль, а ограничиться лишь последующей документальной ревизией. За Государственным контролем было признано только право предварительного рассмотрения смет.
Государственному контролю не было предоставлено и право фактической ревизии, то есть сличения на месте документов с действительностью.
Наряду с этим от ревизии Государственного контроля были освобождены привилегированные учреждения: Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные учреждения, а также государственные кредитные организации и Канцелярия Министра финансов по кредитной части, через которую производились все финансовые операции с иностранными государствами.
Несмотря на то, что реформа Государственного контроля была осуществлена далеко не полностью, она все же сыграла положительную роль.
Свое развитие получил документальный контроль (ревизия), сущность которого заключалась в том, что отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами ежемесячно поступала на ревизию в местные учреждения Государственного контроля, образованные под наименованием контрольных палат и их отделений в тех губерниях, где было введено единство кассы.
Эти организации не относились к губернским учреждениям. Они являлись самостоятельными учреждениями, производящими окончательную ревизию отчетов в губерниях и подчинялись только Государственному контролеру.
Контрольные палаты и их отделения производили ревизии по прошнурованным книгам и подлинным документам денежных оборотов губернских и уездных казначейств, касс специальных сборщиков и управлений, распоряжавшихся кредитами и производящими сбор государственных доходов. Палаты производили также ревизии наличности денежных средств и имущества согласно записям в книгах и по документам.
С введением документальной ревизии Государственный контроль получил возможность входить во все детали, связанные с движением государственных средств, и изучать все стороны хозяйственной жизни государства. При этом первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений, проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций. Поэтому В.А. Татаринов требовал, чтобы каждый ревизор независимо от проверки правильности оборотов ревизуемого управления обращал внимание и на существующие в данном управлении способы производства хозяйственных операций и их результаты.
В результате преобразований, вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов, не дававших оснований для конкретных и обоснованных выводов, органы Государственного контроля получили теперь доступ к первичным документам. Кроме этого в практической деятельности органов Государственного контроля было обращено серьезное внимание на организацию ревизии государственных доходов, которые до 60-х годов XIX в. Государственным контролем не проверялись.
В эти годы под руководством В.А.Татаринова началась разработка правил ревизии важнейших отраслей государственных доходов. В свою очередь в качестве руководителя Государственного контроля В.А. Татаринов в своих приказах и инструкциях разъяснял служащим контроля задачи новой ревизионной системы, ее принципы и методы.
В.А.Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств, как бы хорошо поставлена она ни была, всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей. На эту сторону дела было обращено самое серьезное внимание, так как до этого материальные ценности Государственным контролем не ревизовались. В этот период материальное счетоводство и отчетность были поставлены в ведомствах крайне неудовлетворительно. Учитывая это, Государственным контролем были выработаны общие правила материальной отчетности, которые нашли применение на интендантских складах, в портах, на горных заводах и т.д.
Со второй половины 60-х годов на казенных железных дорогах стал вводиться в ограниченных размерах, фактический контроль.
Однако внедрение новых форм и методов контроля, особенно на местах, проходило в весьма непростых условиях. Хозяйственные реформы 1861 г., наряду с их положительным импульсом по развитию производительных сил вызвали значительный рост хозяйственных преступлений, ослабление центральной власти. В ответ на это Правительство принимало меры, однако, эти меры в ряде случаев носили не всегда продуманный характер. Так, например, закон о контрольных палатах был утвержден в январе 1866 г. В середине того же года Министр внутренних дел потребовал усиления административного надзора в губерниях, усиления власти губернаторов и предоставления им с этой целью права производить внезапную ревизию губернских учреждений и приостанавливать исполнение любого их распоряжения. При этом по настоянию В.А. Татаринова было намечено сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов. Комитет министров, рассматривавший этот вопрос в отсутствие В.А. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив, что местные учреждения Государственного контроля должны быть исключены из подчинения губернаторам. Этим решением контрольные палаты фактически ставились в подчинение губернаторам.
В.А.Татаринов выступил за отмену такого решения в части контрольных палат. В представлении Александру II он аргументировал тем, что губернаторы являются главными распорядителями почти всех кредитов гражданских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат, и что поэтому с подчинением губернаторам тех ревизоров, которые проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать ни беспристрастной, ни самостоятельной ревизии.
Своей позицией В.А.Татаринов добился отмены решения Комитета министров в отношении контрольных палат.
В дальнейшем контрольные палаты на основании первичной документации и своих контрольных мероприятий создали возможность составлять годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета. С 1868 г. эти отчеты начали публиковаться.
Государственный контроль принял участие в рассмотрении финансовых смет министерств. Рассмотрев предварительно сметы на 1869, 1870 и 1871 гг., Государственный контроль внес предложение увеличить государственные доходы на 23 млн. руб. и сократить расходы на 65 млн. рублей.
В целом проведение реформ сделало реальными начинания В.А. Татаринова, которые в конечном итоге состояли в том:
– чтобы при правильном развитии ревизионной работы Государственный контроль, сосредоточивая у себя данные о государственном хозяйстве, представлял правительству свои соображения о необходимости тех или иных изменений и дополнений к действующим законоположениям;
– чтобы рационально организованный контроль имел своей целью не столько преследование, сколько предупреждение неправильных действий, в связи с чем результаты ревизии должны были выражаться не в количестве сделанных замечаний и начетов, а в предупреждении неправильных действий (эта цель могла быть достигнута при условии, если распорядительные управления будут знать, что всякое их неправильное действие в распоряжении государственными средствами будет обнаружено контролем).
В дополнение к этому В.А.Татаринов выдвигал требование единства направления деятельности всех учреждений Государственного контроля, которое может быть достигнуто, помимо общности руководства, лишь при условии, если каждый местный орган Государственного контроля, каждая контрольная палата будут знать об общем направлении и главнейших практических результатах деятельности всех прочих учреждений Государственного контроля. В.А. Татаринов требовал, также, установления связи контрольных органов со статистическими органами – губернскими статистическими комитетами, - так как контрольные органы могли получить от статистических весьма полезные для ревизии данные.
Следует отметить, что контрольная реформа того времени находилась в неразрывной связи со всеми финансовыми реформами. Без контрольной реформы все ограничения прав распорядительных управлений, предусмотренные сметной и кассовой реформами, не получили бы практического осуществления. Но, с другой стороны, и сама контрольная система не могла быть изменена без преобразования всего сметно-кассового дела.
Реформа проводилась достаточно медленно и тяжело, с сомнениями в ее пользе, с принятием мер, нередко противоречащих ее существу, Это выразилось, в частности, в том, что на протяжении лет контрольных реформ общего законодательного акта, определяющего положение Государственного контроля в системе государственного управления и объем предоставленных ему прав, издано не было; было опубликовано только временное положение о контрольных палатах.
Отсутствие законодательного акта о государственном контроле в то время не являлось лишь чисто формальным моментом; в это, в конечном итоге, выражалась политика всевластной бюрократии, направленная не на создание сильного и авторитетного государственного контрольного органа, а органа декоративного, лишенного реальных прав и реальной власти. Об этом свидетельствует даже то, что из 5 млн. руб. начетов, определенных к взысканию контрольными палатами в период 1867–1870 гг., фактически было взыскано и поступило в казначейство только 939 тыс. руб.
Если российская бюрократическая машина еще позволяла Государственному контролю преследовать злоупотребления мелких чиновников, то он был бессилен, когда дело касалось преследования высокопоставленных и приближенных лиц, растаскивающих колоссальные казенные денежные средства. Ему даже не позволяли ревизовать те предприятия, которые находились под особым покровительством правительства. Когда в 1866 г. В.А. Татаринов сделал попытку обревизовать использование огромной по тому времени двухмиллионной ссуды, выданной правительством товариществу Обуховского сталелитейного завода, ему провести эту ревизию не удалось. В.А. Татаринову было указано, что документы частного предприятия ревизии Государственного контроля подлежать не могут.
В 1880 году наметился новый поворот во внутренней политике России, ускорились работы по введению Конституции, которая, наконец, была подписана императором в конце февраля 1881 года.
Однако 1 марта 1881 г. Александр II был убит, и на смену ему на престол вступил Александр III (1881–1894).