Лекция 4 ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Понятие "функция государства". 2. Пределы вмешательства государства в частную и общественную жизнь. 3. Общечеловеческое и групповое (сословно-классовое) в государстве. 4. Генеральная функция государства. 5. Внешние и внутренние функции государства.
1. Социальная природа государства прежде всего обнаруживается в его функциях, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует.
Коль скоро государство возникло потому, что после распада родовых структур только оно могло обеспечивать своей организацией решение общих дел объединенных обменными отношениями индивидов, в его функциях прежде всего выявляется, в каких направлениях деятельности реализуется его историческое назначение.
Функции государства объективны. И природа общих дел, которые неизбежно появляются у объединившихся в ассоциацию людей, и способы их осуществления при помощи государственной власти независимы от сознания и воли людей, в том числе и тех, кто управляет государством. Выбор средств их достижения лишь в известных пределах происходит сознательно и зависит от того, насколько правильно поняты общественные потребности и насколько верно оценены имеющиеся средства их удовлетворения. Если направления деятельности определены ошибочно и общие дела не реализуются, рано или поздно их будут вынуждены изменить и привести в соответствие с объективными потребностями общественного развития.
Итак, функции государства - основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества.
2. Формирование функций государства происходит в про-
цессе своеобразного разделения организационно-управленческого труда, в ходе которого выясняется, что берет на себя государство и что остается обществу, решающему часть задач самостоятельно в форме самоуправления. Это разделение протекает, как правило, в острой борьбе, ибо связано с определением меры свободы людей и пределов вмешательства государства в частную и общественную жизнь своих граждан (подданных).
С точки зрения либерально-демократических доктрин, такое вмешательство должно быть минимальным. И через 200 лет по-прежнему актуальны слова Адама Смита о том, что после падения феодализма, "поскольку совершенно отпадают все системы предпочтения или стеснений, очевидно остается и сама собой утверждается простая и незамысловатая система естественной свободы. Каждому человеку, покуда он не нарушает законов справедливости, предоставляется совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и вступать в конкуренцию своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица или даже целого сословия. Государь совершенно освобождается от обязанности, при выполнении которой он всегда будет подвергаться бесчисленным обольщениям и заблуждениям, и надлежащее выполнение которой недоступно никакой человеческой мудрости или знанию, -от обязанности руководить трудом частных лиц и направлять его к занятиям, наиболее соответствующим интересам общества. Согласно системе естественной свободы, государю надлежит выполнять только три обязанности: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжений других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или обязанность установить строгое и беспристрастное отправление правосудия; и, в-третьих, обязанность создавать и содержать учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах никаких определенных лиц или небольших групп, ибо прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц, хотя зачастую они смогут с лихвой окупиться большому обществу" (очевидно, что в нашем контексте слово "государь" - синонимично государству, - Л. С.) [90; 102, 53-54].
Как легко заметить, Адам Смит стремится обосновать максимальную свободу человека, живущего в условиях рыночного хозяйства. Государство должно лишь обеспечить неприкосновенность этих предпосылок. Они равны для всех, отчего и являются "общим делом", выполняемым государством в Новое время. Функции государства ограничиваются, таким образом, обороной (1), определением меры свободы каждого посредством установления одинаковых для всех правил и обеспечения правосудия как средства решения социальных конфликтов между членами общества (2) и организацией учреждений, которые не могут быть созданы отдельными лицами, но которые необходимы всем им, например, почты, полиции и т.д. (3) [102, 55-68].
Современный либерализм (М. Фридман, Ф. А. Хайек и др.) исходит из саморегуляции обменных отношений. Рынок действует таким образом, что индивид А, производящий товар X, может удовлетворить свою потребность в товаре V, производимом индивидом В, лишь в процессе обмена, то есть удовлетворив потребности индивида В в товаре X. Никто и ничто, кроме собственных потребностей, не гонит его на рынок и не побуждает к обмену. Никто не регулирует обменный процесс. Индивиды А и В сами находят друг друга, Ими движет только "невидимая рука" (А. Смит) их потребностей. И поскольку речь идет об отношениях не только А с В, а всех со всеми, постольку рынок удовлетворяет всеобщие потребности, общественный интерес. Индикатором потребностей являются цены, складывающиеся под влиянием спроса и предложения и потому отражающие потребности населения сообразно его покупательской способности.
Государственное планирование в масштабах общества представляется современному либерализму принципиально невозможным. Государство, берущееся за это, обнаруживает "пагубную самонадеянность" [107]. Ни одно правительство, ни один государственный орган ни при каких обстоятельствах не в состоянии обладать информацией, необходимой для принятия оптимальных решений о том, что нужно делать на каждом рабочем месте. Тот, кто на нем находится, будет осведомлен полнее и потому выполнит работу успешнее по своему разумению, чем по указанию сверху. В этом современный либерализм видит причину краха общества, экономика которого была основана на государственной собственности и централизованном планировании.
По законам общественных отношений свобода индивида должна быть максимально возможной, в том числе и в области хозяйства. Пределы вмешательства государства в дела людей определяются необходимостью обеспечить порядок, при котором осуществление свободы индивидом не должно препятствовать всем другим индивидам осуществлять свою свободу. Вмешательство государства в частную сферу семьи, быта, культуры (первый уровень гражданского общества), как правило, исключается и может иметь место только в целях обеспечения личной или общественной безопасности. Государственный надзор за обеспечением порядка возможен лишь в сферах экономики и политики, ибо именно в этих областях прежде всего реализуется главная функция государства - решение общих дел. Вмешательство государства допустимо здесь постольку, поскольку оно необходимо для осуществления этой функции.
Однако эти ясные с точки зрения чистой теории положения внедряются в практику с большим трудом. Причина этого не только в том, что значительная часть экономистов, социологов, юристов в принципе не приемлет либеральных воззрений. Дело еще и в том, что доктрина невмешательства государства в дела общества и личности и особенно в хозяйственную сферу не в состоянии объяснить многие общественные, в том числе экономические процессы, а следовательно, и лечь в основу социально-политических программ, реализация которых могла бы воспрепятствовать их развитию в нежелательную сторону. В частности, свободному рынку, функционировавшему при полном невмешательстве государства в область обменных отношений, пришлось выдержать испытание жесточайшими экономическими кризисами, поразившими капиталистическое общество в конце XIX в., в 1929-32 гг., в 1937 г. и т.д. Они не только подробно описаны, но и проанализированы многими экономистами, историками народного хозяйства, криминологами, и здесь нет нужды повторять ^же известное. Достаточно сказать, что в результате кризиса 1929 -32 гг. мировое производство сократилось более, чем на 40%, множество людей разорилось, превратилось в безработных, бездомных бродяг, большинство предпринимателей обанкротилось, часть из них покончила жизнь самоубийством, почти полностью исчез средний класс и т.п.
Столь разрушительные экономические катаклизмы привели общественную мысль, ищущую пути оздоровления капитализма, к признанию необходимости регулировать рыночные отношения. Поскольку такое регулирование - общее дело населения, постольку и осуществлять его может только орган, для этого предназначенный, - государство.
Крайней формой отрицания либерально-демократической доктрины является научный социализм, требующий полной ликвидации свободного рынка и замены его плановораспорядительными хозяйственными связями. Однако, получив известную популярность в 30-е гг., социалистические идеи ныне выходят из моды, будучи скомпрометированы неудачным опытом построения коммунистического общества в Советском Союзе и в странах Восточной Европы.
Гораздо более убедительными представляются рекомендации англичанина Дж. М. Кейнса, получившего за свою научную и общественную деятельность титул лорда. Опираясь на доводы, которые выглядели особенно доказательно потому, что основывались на фактах эпохи великой депрессии (так обществоведы Запада именуют период капиталистических кризисов 1929-32 гг.), Кейнс пришел к выводу о том, что самокорректирующаяся экономика и саморегулируемый рынок - иллюзии и что только государство может помочь избежать стагнации, хаоса, катастрофических спадов производства, а стало быть, и социальных катаклизмов.
Здесь не место углубляться в анализ экономических мер, направленных на регулирование рыночного хозяйства. Они подробно описаны в экономической литературе [28; 67], и нам достаточно ограничиться их самой общей характеристикой. Практические рекомендации Кейнса и его прямых и отдаленных последователей (американца Дж. К. Гэлбрейта, его соотечественника В. В. Леонтьева и др.) не предполагают прямого государственного вмешательства в деятельность предприятий и корпораций. Влияние государства ограничивается преимущественно дифференциацией налоговой политики и целенаправленным размещением выгодных государственных заказов. Например, та хозяйственная сфера, которая, с общественной точки зрения, нуждается в ускоренном развитии, облагается налогом в существенно меньшей мере, вследствие чего вложенный в нее капитал дает большую прибыль по сравнению с вложениями в другие хозяйственные отрасли. Благодаря этому она "притягивает" свободные деньги и деньги из иных экономических областей. В результате развитие общественно важной сферы национального хозяйства получает необходимый толчок.
Аналогично этому ускоренное развитие отдельных сфер хозяйства обеспечивается размещением среди фирм и корпораций выгодных государственных заказов, благодаря которым в известных пределах гарантируется реализация таких важнейших программ, как военные, космические, экономические и т.д.
Предельно повышая налоговые ставки на ту часть прибы-
ли, которая предназначается на личное потребление предпринимателя, и существенно снижая на ту ее часть, которая идет на расширение производства и заработную плату наемным работникам, государство стимулирует экономический рост и не допускает дисбаланса между спросом и предложением, нарушение которого является, как известно, главной причиной экономических кризисов.
Эти предложения внедрены в государственную практику ряда стран Запада и приносят свои плоды. Многие утверждают, что послевоенное "экономическое чудо" в капиталистическом мире - эффект осуществления рекомендаций Кейнса, Гэлбрейта, Леонтьева и др.
На практике ни принципы либерализма, ни принципы тотального всевластия государства в экономике полностью не реализовались нигде. Хотя такие попытки предпринимались, они ни в одной стране сколько-нибудь полного успеха не принесли. По-видимому, речь должна идти о синтезе названных принципов, т.е. не об устранении государства из хозяйственной жизни, а о необходимом ограничении его вмешательства в рыночную экономику.
С этими изменениями в понимании роли государства в регулировании экономических отношений связана и идея о "государстве благоденствия", или так называемом социальном государстве. Мысль о том, что в число общих дел, которые должно осуществлять государство, должна входить и социальная защита населения, начала распространяться в общественном сознании еще в прошлом веке. Первоначально воспринимаемая как некая современная модификация монаршей заботы о своих подданных, она реализовывалась в институте государственных пенсий, в социальном страховании рабочих и т.д. Однако о превращении социальной политики в главное направление деятельности государства как о реальности заговорили лишь во время второй мировой войны. Импульс исходил из Великобритании. Там впервые и появилось понятие социального государства, сформулированное в знаменитом плане Бевериджа, предложенном британским парламентом лейбористскому правительству в 1942 г. и ставшим моделью для многих государств послевоенной Европы. Как отмечает немецкий историк Г. Риттер, произошел переход от социального страхования рабочих к всенародному страхованию [87,59].
В США идея социального государства была воспринята позднее, чем в странах Европы. "Средний .американец", т.е. господствующий в Америке тип общественного сознания, предпочитал веру в собственные силы, основанную на глубоко укоренившемся в американском обществе принципе индивидуализма.
Г. А. Риттер выделяет три типа социального государства. Первый тип- - "позитивное государство", в котором социальное обеспечение основано на индивидуализме и защите корпоративных интересов и в котором государственная социальная политика является лишь средством контроля второй - собственно социальное государство, в котором проводится политика полной занятости, обеспечивается гарантированный минимальный уровень жизни и равенство шансов на успех; третий - "государство благосостояния", в котором "обеспечивается равенство, кооперация и солидарность" и социальная политика для всех одинакова; в нем должны уменьшаться различия в зарплате, гарантироваться полная занятость, обеспечибаться трудящимся доминирующего положения в политике [87, 12-15]. Будучи только моделями, эти типы социального государства нигде не были реализованы в полной мере и отражают лишь тенденции в изменениях государственной социальной политики на Западе. При этом нельзя не отметить, что принцип социальной безопасности населения и требование не только юридического, но и материального равенства находятся в противоречии с идеей свободы и концепцией правового государства, в котором государственное вмешательство в частные и общественные дела ограничиваются необходимым минимумом. Как подчеркивает Риттер, социальное государство содержит в себе опасность установления тотального контроля и управления обществом сверху, но оно же, по его словам, способствует росту реальной свободы, ликвидируя бедность, и социализации индивида. "В этой двойственности, - заключает немецкий историк, - заключены одновременно и опасность, и шансы на успех социального государства" [87,20-21].
Итак, пределы вмешательства государства в частные и общественные дела изменяются в ходе исторического развития и с учетом социальных и культурных особенностей отдельных стран и народов.
3. Гражданское общество социально неоднородно. В его состав входят различные общественные группы (классы, сословия, слои и т.д.). Каким должно быть в функциях государства соотношение общечеловеческого и классового (сословного, группового и т.д.) начал?
Исходным для ответа на поставленный вопрос является положение, в соответствии с которым в общественном организме каждый элемент (сторона, момент) опосредствован всеми другими элементами и сам влияет на них. Ограничивая монополию предпринимательских фирм, устанавливая предельную продолжительность рабочего дня, минимум заработной платы и т.д., государство, возможно, выступает против интересов отдельных собственников - предпринимателей, но, укрепляя рыночную систему хозяйства, оно действует в интересах всех их, а в конечном счете - всего общества. Обеспечивая доступ к достижениям мировой культуры, к системе образования, продвижению в науке в соответствии со способностями, государство тем самым действует не только ради осуществления общечеловеческих начал в своих функциях, но и ради предпринимателей, которым в условиях научнотехнической революции нужен грамотный, культурный, образованный работник, необходим ученый и изобретатель, человек с широким кругозором и т.п.
Когда государство увеличивает налоги, взыскиваемые с населения, оно, казалось бы, противостоит всем, но, реализуя социальные программы, обеспечивает повышение жизненного уровня общества в целом. Таким образом, общечеловеческие и классовые (сословные, групповые и т.п.) начала в современных государствах отнюдь не обязательно противоположны друг другу. В Новое время обычным является из взаимопроникновение .
Истории известны и другие варианты этого соотношения, когда сословно-классовый интерес одной группы, обеспечившей себе руководящую роль в государстве, ставится выше интересов других социальных групп, а следовательно, выше интересов всего общества. Однако и в таком случае государство не в состоянии полностью игнорировать потребности подчиненного сословия (группы). Природа общественного целого такова, что античный полис предполагает сохранение не только рабовладельца, но и раба, феодализм - не только помещика, но и крепостного, капитализм - не только предпринимателя, но и наемного рабочего. Более того, свойство быть, например, помещиком зависит от наличия крепостных, которые нуждались, следовательно, в определенной защите. Вот почему феодальное государство осудило помещицу Салтычиху за издевательства над крепостными крестьянами. Главная функция государства - обеспечение целостности и сохранности общественного организма, которую оно объективно не может не ставить выше любых эгоистических интересов входящих в него групп. В противном случае ему грозит саморазрушение.
4. Генеральная функция государства - реализация общих дел, обеспечивающих объективные предпосылки человеческого существования. К их числу относятся:
- природные условия, обеспечение жизни, здоровья человека и нормальной среды его обитания;
- социально-культурные условия (общая свобода, доступ к культурным ценностям, образованию, свобода творчества);
- экономические условия (частная собственность, свобода выбора занятий и т.п.);
- политические условия (доступ к управлению делами общества, реальное участие в нем, возможность влияния на принимаемые политические решения, гласность и т.д.).
5. Генеральная функция государства реализуется в его внешних и внутренних функциях.
К числу внешних направлений государственной деятель-
ности относится военное, которое может быть в зависимости от характера государства функцией обороны или агрессии; функции внешнеполитических, экономических и культурных связей и экологическая функция, обеспечивающая международное сотрудничество в деле сохранения окружающей среды.
К числу внутренних относится функция обеспечения общественного порядка (охрана предпосылок существования человека); экономическая (регулирование рынка, разработка и обеспечение общенациональных экономических программ и т.п.); культурная (развитие образования, науки, учреждений культуры); социальная; фискальная (сбор налогов как главного источника финансирования всей государственной деятельности) и другие функции.
Функции государства историчны. Они меняются на раз-
ных этапах развития общества, а также в зависимости от изменений его социально-политического строя. В тоталитарных обществах, например, в число основных направлений деятельности государства включаются функция подавления сопротивления классовых, национальных и иных противников и культурно-воспитательная функция, обеспечивающая господство единой идеологии. В социалистических обществах с их плановой экономикой появляется хозяйственно-организаторская функция и функция охраны социалистической собственности.
Сказанное подтверждает вывод: в функциях государства раскрывается его политическая природа, которая в свою очередь выражает характер породившего его общества.