Развитие государственного финансового контроля: от Петра Великого до Екатерины II
ГЕНЕЗИС СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И КЛЮЧЕВЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ
Баранов П.П., д.э.н., доцент, заведующий кафедрой информационно-аналитического обеспечения и бухгалтерского учёта
Новосибирского государственного университета
экономики и управления «НИНХ»,
Bpavel1974@yandex.ru
Аннотация
В статье представлены результаты авторского исследования истории развития российского государственного финансового контроля в период XVII-XIX вв. Конкретизирован состав исторических документов и свидетельств, а также законодательных инициатив, характеризующих основные этапы становления и трансформации системы государственного финансового контроля Российской Империи. Раскрыт вклад крупных государственных деятелей XIX в. – М.М. Сперанского, П.Д. Киселёва и В.А. Татаринова – в формирование отечественного института ревизии. Представлены «точечные» авторские оценки основных этапов развития государственного финансового контроля в России на фоне развития аналогичных институтов в зарубежных странах. Дополнена хронология и дана краткая характеристика неизвестных и малоизвестных исторических фактов, позволяющая формулировать гипотезы о предпосылках и закономерностях развития отечественной системы государственного финансового контроля.
Ключевые слова:государственный финансовый контроль,ревизия, история, Российская Империя, Государственный Контроль, закономерности развития, причинно-следственные связи событий.
Введение
Усиление роли института государственного финансового контроля, неизбежно происходящее в условиях кризисных ситуаций в мировой и национальных экономиках, закономерно приводит и к росту требований в отношении эффективности и результативности реализации его функций. В то же время, успешность государственного финансового контроля во многом определяется качеством его организационных, правовых и методических оснований, а также степенью их соответствия особенностям складывающейся социально-экономической ситуации. Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого института находится, таким образом, в серьёзной зависимости от состояния теоретико-методологического базиса финансового контроля как целостной области научных знаний и, в первую очередь, от уровня развития такой относительно новой научной дисциплины, как государственный аудит.
Позиционирование государственного аудита в качестве научной дисциплины предполагает, с точки зрения науковедения, его интерпретацию как «…базовой формы организации профессиональной науки, объединяющей на предметно-содержательном основании области научного знания, сообщество, занятое его производством, обработкой и трансляцией, а также механизмы развития и воспроизводства соответствующей отрасли науки как профессии» [1, с.5]. Рассматривая государственный аудит в науковедческом контексте, в настоящее время можно констатировать некоторые признаки институционального формирования и коммуникационного развития сообщества исследователей, генерирующих, культивирующих и транслирующих профильное научное знание, однако, такая сторона государственного аудита, как механизмы его возникновения, развития и воспроизводства (познание которой осуществляется, в первую очередь, посредством методов исторического исследования) остаётся недостаточно изученной. Автор в своих исследованиях [2, 3] неоднократно обращал внимание на то, что отрывочный характер и имеющие место случаи искажения исторических сведений о развитии финансово-контрольных институтов препятствуют адекватному восприятию предпосылок их трансформации и корректному пониманию причинно-следственных связей, определявших в разные периоды времени те или иные эволюционные или революционные преобразования в сфере финансового контроля. В сложившейся ситуации существенно ограничиваются возможности конструктивного учёта исторического опыта и, напротив, возрастает риск повторения исторических ошибок в процессе возрождения и развития институтов общественного контроля.
Развитие государственного финансового контроля: от Петра Великого до Екатерины II
Так, представляется весьма недооцененным и недостаточно изученным институт Государственного контроля, возникший и прекративший своё существование практически одновременно с рождением и гибелью Российской Империи. Узлом кристаллизации, вокруг которого начала формироваться система государственного финансового контроля, бесспорно, была Ревизион-коллегия, учреждённая Петром Великим в составе первых девяти коллегий в 1718 г. для исполнения нового порядка ревизии государственных счетов. Следует отметить, что на начальном этапе своего существования Ревизион-коллегия была ординарным ведомством, практически ничем не отличавшимся от других созданных Петром I аналогичных государственных органов, с точки зрения их статуса и полномочий. Однако, уже 10 января 1722 г., двумя месяцами позднее провозглашения Российской Империи и принятия русским царём императорского титула, именным Указом государя Ревизион-коллегия вводится в состав Сената, «…понеже едино дело есть, что и сенат ведает» [4, с.2]. Интересен тот факт, что в самом тексте упомянутого Указа признаётся ошибочность первоначального решения о равном с прочими коллегиями статусе Ревизион-коллегии: решение это, как говорится в Указе «не разсмотря тогда учинено было» [4, с.2]. Стремясь расширить полномочия, поднять статус и усилить независимость первого имперского ревизионного органа, Пётр Великий перевёл Ревизион-коллегию на особое положение, издав при этом подробнейшую инструкцию о порядке проведения ревизии.
Однако, по всей видимости, первая пятилетка деятельности Ревизион-Коллегии не была плодотворной, поскольку уже в 1727 г. в своём указе Верховному Тайному совету императрица Екатерина I писала: «Ревизия не меньше, как и экономия, а у нас она только именем, а в самом деле счёту никогда не бывало, и от того происходит, что и по сё время нет совершенного известия о приходе, расходе и об остатках» [4, с.3]. При этом, судя по историческим документам, недовольство вдовы Петра не привело к качественным сдвигам в работе Ревизион-коллегии, так как в 1733 г. уже императрица Анна Иоанновна констатировала «с немалым неудовольствием», что «… во многие годы счетов не чинено и не свидетельствовано» [4, с.3]. Во «Всеподданнейшем докладе о развитии и деятельности Государственного контроля с 1855 по 1880 гг.» (далее – Доклад) [4] Государственный Контролёр, Статс-Секретарь Д. Сольский приводит сведения об активной деятельности в сфере совершенствования финансового контроля непосредственно Анны Иоанновны, которая, будучи недовольной запущенным состоянием ревизионного дела, выдвинула и реализовала ряд организационных и нормотворческих инициатив, в частности:
- учредила особую Генеральную Комиссию «для ревизии прежних лет»;
- создала девять Счётных Комиссий при специальных государственных учреждениях;
- ввела в действие ревизионный устав, представлявший собой полный свод постановлений и правил, определявших область и порядок реализации функций Ревизион-Коллегии как высшего ревизионного учреждения;
- вернула Ревизион-Коллегию из Москвы в Санкт-Петербург;
- существенно увеличила штат служащих Ревизион-Коллегии.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что меры, предпринятые Анной Иоанновной, носили половинчатый характер, поскольку ряд государственных управлений продолжал пользоваться своеобразными индульгенциями в форме освобождения от обязанности по предоставлению отчётности в Ревизион-Коллегию. Кроме того, как отмечает Д. Сольский в своём Докладе, учреждение особых Счётных Экспедиций и Контор для проверки избранных государственных органов «…лишило ревизию государственной отчётности необходимой полноты и единства и разорвало естественную связь между счетоводством различных установлений. Вследствие сего в общем государственном счетоводстве явились пробелы, которые вели к неясности, запутанности и замедлению в ходе ревизии, причём всякого рода злоупотребления могли легче укрываться от законного преследования и возмездия» [4, с.4].
Решением проблемы раскоординированности деятельности многочисленных контрольно-ревизионных органов активно занялась дочь первого российского императора, Елизавета Петровна, стремившаяся восстановить status quo посредством ликвидации излишних Экспедиций и Контор и возвращения Ревизион-Коллегии на позицию единственной и высшей в государственной иерархии ревизионной инстанции. Кроме того, правительствующий Сенат, проанализировав результативность работы Ревизион-Коллегии и соотнеся её с затратами на ревизионную деятельность, постановил в 1756 г. «…той Ревизион-Коллегии с Конторою, Членам, Секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начётных денег, а из Штатс-Конторы более уже не производить» [4, c.5].
Интересным представляется тот факт, что примерно за два столетия до упомянутых событий похожие преобразования происходили в средневековой Англии, где шли непрерывные реформы, направленные на поиск оптимального варианта организации и оплаты труда так называемых Аудиторов Авансов (Auditors of the Imprests) [5], впервые назначенных в 1559 г. королевой Елизаветой I Тюдор. Однако в Англии, в отличие от России, после скрупулёзного анализа ситуации и перебора множества вариантов мотивации аудиторов в 1619 г. было принято решение об установлении жёсткой сметы расходов на деятельность Аудиторской службы, которая базировалась на системе твёрдых окладов, не зависевших от объёмов средств в проверяемых отчётах и счетах. При этом, как показывают исследования автора [3], британский вариант реформы государственного аудита, как и попытка преобразования отечественного государственного контроля Елизаветой Петровной, не увенчался успехом.
Некоторые специалисты [6, 7] отмечают, что большой вклад в совершенствование института государственного контроля в Российской Империи принадлежит государыне Екатерине Великой. При этом, в научных работах и исторических документах встречаются оценки различных сторон деятельности императрицы, направленной на реорганизацию финансовой системы России и поддерживающих её функционирование контрольно-ревизионных органов. В частности, О.А. Красикова к числу наиболее существенных мер Екатерины II по укреплению финансовой системы относит [6, c.41-42]:
- изменение регламента Камер-Коллегии, заключавшееся в придании ей функций надзора за всеми государственными доходами и расходами и подчинении ей всех канцелярий, коллегий и контор, которым вменялось в обязанности предоставлять в Камер-Коллегию ведомости о доходах и расходах (с особым выделением расходов чрезвычайного характера);
- произведённую по Указу императрицы в 1765 г. централизацию в ведомстве главного комиссариата процессов формирования и расходования денежных средств на военные цели;
- автономизацию финансовой системы от административных и судебных органов и учреждение верховного финансового ведомства – Казённой палаты – и института уездных казначеев;
- постепенное создание нормативной правовой базы финансового управления и систематизацию нормативно-методических документов по формированию доходов, а также распределению и контролю за использованием государственных средств.
Примечательно, что в Высочайшем предписании главе Ревизион-Коллегии сенатору князю Якову Петровичу Шаховскому императрица особо указывала, «…чтобы во вверенной ему Коллегии, при свидетельстве счетов, не одно то смотрели, дабы приход с расходом был верен, ибо сего к порядочному свидетельству не довольно; при ревизовании особливо смотреть, что все ль денежные выдачи произведены по силе законов» [8, с.6]. Следует отметить, что аналогичная норма о проверке соответствия ассигнований законодательным установлениям появилась в Великобритании только в 1866 г. [3]. Вместе с тем, сведения О.А. Красиковой, утверждающей, что российская Казённая палата была верховным органом, объединившим в себе функции Камер-Коллегии и Ревизион-Коллегии, по всей видимости, не вполне корректны, поскольку в Докладе Государственного Контролёра Д. Сольского отмечается, что при учреждении Екатериной II губерний «…в ряду губернских установлений учреждены были между прочим Казённые палаты, которым, при непосредственном подчинении их Сенату, вверено управление всеми казёнными сборами губернии, главное ведение всех приходов и расходов, ревизия всех отчётов по губернии, составление общих о доходах и расходах ведомостей и представление их в Ревизион-Коллегию» [4, с.7]. Данные сведения подтверждаются и письмом пензенского губернатора графа М.М. Сперанского управляющему императорским кабинетом графу Д.А. Гурьеву от 20 октября 1818 г. «По казённой палате и винокуренным заводам» [9, с.479-482]. Исходя из этого, следует вывод о том, что Казённые палаты были региональными, а не верховными, органами финансового управления, объединявшими функции Камер- и Ревизион-Коллегий лишь на губернском уровне и ведавшими всеми местными доходами и расходами посредством администрирования работы уездных казначеев.
Что же касается централизации финансового управления и ревизионной деятельности на высшем уровне, то сам факт его, вероятно, следует датировать 1780 г., когда «… при Правительствующем Сенате были устроены четыре Экспедиции, которые находились под ближайшим ведением Государственного Казначея и из которых одна… была учреждена для генеральной ревизии счетов» [4, c. 7].
Особый интерес в тексте цитируемого Доклада представляет упоминание об обязанности Управляющего созданными Экспедициями по истечении каждого года направлять лично государыне отчётные ведомости: «1) о всех доходах государства, 2) сколько их собрано, 3) сколько не добрано, 4) сколько из собранных доходов употреблено в расход по государству, 5) сколько за сим в остатке и где эти остатки, 6) какие именно недоимки остались и 7) рассуждения Государственного Казначея обо всем вышеписанном» [4, c.7-8]. Из всего представленного перечня предметов отчётных ведомостей наиболее пристального внимания, по мнению автора, заслуживает последний – «рассуждения Государственного Казначея», поскольку в нём отчётливо просматриваются черты одной из фундаментальных категорий современного финансового контроля, а именно, профессионального суждения независимого специалиста (аудитора, эксперта, оценщика и т.д.) о форме и содержании информации, используемой для подготовки экономических и управленческих решений. Важность такого суждения, как следует из цитируемого документа, была осознана на государственном уровне ещё два с половиной столетия назад.
В то же время, признавая существенный прогресс и эволюцию ревизионного дела в «век золотой Екатерины», нельзя не отметить, что большая часть предпринятых императрицей усилий оказалась безуспешной, натолкнувшись, как пишет в своём Докладе Д. Сольский, «…на нравы времени…», которые «…взяли своё и не допустили окрепнуть и развиться новому государственному насаждению» [4, c.8]. Главным образом, говоря о «нравах времени», Государственный Контролёр эпохи Александра II имел в виду многочисленные «изъятия», то есть исключения из общего порядка, различные послабления или вовсе освобождение от прохождения ревизии отдельными ведомствами и государственными органами. По всей видимости, динамика и объёмы подобного рода «изъятий» были таковы, что постепенно такие, поначалу редкие, прецеденты перешли из разряда исключений в разряд общего правила, вследствие чего третья, собственно ревизионная, Экспедиция естественным образом де-факто утратила свой статус «средоточия ревизионной части Империи». Таким образом, на рубеже XVIII – XIX вв. в России назрела необходимость коренных, идеологических преобразований в области организации и регламентации государственного финансового контроля. Эти преобразования, начавшиеся уже во втором десятилетии XIX столетия, связываются, в первую очередь, с именем одной из самых противоречивых фигур этой эпохи – графа Михаила Михайловича Сперанского.
Начала государственного финансового контроля в «Плане финансов» графа М.М. Сперанского
Необходимость реорганизации всей системы государственных финансов, включая её ключевое звено – подсистему государственного финансового контроля – была продиктована, главным образом, тяжелейшим состоянием государственного бюджета в первом десятилетии XIX в.: С.Н. Южаков в своей работе [10, c.27] указывает, что в 1809 г. все государственные доходы составляли 125 млн. руб., в то время как общая величина расходов равнялась 230 млн. руб. И всё это – на фоне необеспеченного ассигнационного долга, объём которого достиг 577 млн. руб., и внешнего долга объёмом более 100 млн. руб. [11, с.35]!
При этом, как отмечает О.А. Красикова, «…учёт операций по государственным заимствованиям осуществлялся в ненадлежащем порядке: вёлся беспорядочный учёт операций, отчёты о выпущенных ассигнациях и направлениях использования полученных средств предоставлялись не вовремя, разница по исполнению и отчёту могла составлять до 7-10 лет» [6, с.42-43]. (Приведённые сведения не могут не вызвать ассоциаций с известным случаем из истории Англии, когда сэр Генри Фокс (Henry Fox), лорд Голланд, будучи Генеральным распорядителем средств Вооружённых сил в период с 1757 г. по 1765 г., впервые представил свои счета для аудита лишь в 1778 г., в течение 23 лет неподконтрольно имея в своём личном распоряжении гигантскую по тем временам сумму – 250000 фунтов [5, c.282]).
Осознавая фактическую несостоятельность государственной финансовой системы и приближающийся, говоря современным языком, государственный дефолт, государь Александр Павлович поручил графу М.М. Сперанскому, назначенному 1 января 1810 г. директором комиссии при Государственном совете, составить роспись бюджета на 1810 г. и сформулировать основные принципы бюджетного законодательства. Именно в это время из ранних работ и законодательных инициатив замечательного государственного деятеля начали прорастать побеги экономических идей, воплотившиеся в знаменитом «Плане финансов» М.М. Сперанского [11, с.35-99], заложившем прочный фундамент финансовой системы Российской Империи, базовые принципы организации и функционирования которой реализованы и в современных бюджетной и кредитно-финансовой системах Российской Федерации.
«План финансов» Российской Империи был утверждён Манифестом Александра I уже в феврале 1810 г., что свидетельствует как о высоком уровне организации работы Государственной комиссии под руководством графа М.М. Сперанского, так и о наличии у самого директора комиссии не просто солидного багажа накопленных законодательных инициатив, а о наличии у него, в первую очередь, целостного, системного представления о надлежащей финансовой архитектуре государства.
Структурно план М.М. Сперанского содержал следующие составляющие:
- Введение, в котором характеризовалось финансовое положение Российской Империи к 1810 г.;
- Часть I, в которой приводилась характеристика «временного устройства финансов» на 1810 г., включавшую два отделения: в первом «…постановлялись начала, на коих основаны меры предлагаемые», а во втором было представлено «…изложение самих мер и образ их исполнения» [11, с.36];
- Часть II, описывавшую «будущее устройство финансов» и включавшую четыре отделения: 1) расходы, 2) приходы, 3) систему монетную и кредитную и 4) управление.
С точки зрения настоящего исследования, нацеленного на выявление закономерностей и причинно-следственных связей в развитии системы государственного финансового контроля, наибольший интерес представляют некоторые положения Введения и Четвёртого отделения Части II «Плана финансов».
Во Введении привлекают внимание, прежде всего, упоминание графом М.М. Сперанским категории достоверности отчётности: «Самые сметы министров на 1810 год не имеют никакой достоверности» и его вывод о необходимости учёта инфляционных процессов: «Дороговизна вещей должна возрастать со всею быстротою и народным отягощением: ибо всякой заём без верного платежа есть не что другое, как прибавка к ценам на вещи. Никаких контрактов… сделать будет невозможно: ибо никто не сможет исчислить, чего будет стоить рубль через два месяца. Правительству не будет никакого способа исчислить своих расходов. И теперь оно уже не может с основанием сказать, чего какая потребность будет ему стоить… Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведётся, то выйти из него будет почти невозможно, если в средине или при конце его обращения правительство его не остановит» [11, с.35-36]. Последние из процитированных рассуждений М.М. Сперанского как нельзя лучше характеризуют феномен инфляционной спирали: поражает, что рассуждения эти были впервые опубликованы более двухсот лет назад.
В Четвёртом отделении Части II (статьи 203 и 204) разработчик «Плана финансов» предлагает в «управлении финансов» различать три главные составляющие, образующие в совокупности Министерство Финансов:
1) источники доходов, находящиеся в непосредственном ведении Министра Финансов;
2) движение капиталов, управляемое Министром Казначейства (Государственным Казначеем);
3) общую поверку или ревизию счетов, принадлежащую Главному Директору государственных счетов (Государственному Контролёру, должность которого была учреждена императорским Манифестом от 25 июля 1810 г.).
Поскольку в фокусе настоящего исследования находится третья из перечисленных составляющих системы управления финансами, есть основания для более детального анализа предложений графа М.М. Сперанского, сформулированных в отношении организации ревизии государственных счетов в статьях 207-211 «Плана финансов» [11, с.95].
В указанных статьях глава комиссии Госсовета раскрывает «Предметы Главного Директора государственных счетов», ключевым в числе которых признаётся получение и «поверка» счетов приходов и расходов всех местных управлений. При этом М.М. Сперанский уточняет, что проверке подлежат не только приходы и расходы общие государственные, но и частные: губернские, уездные и волостные. Основной целью этой работы в «Плане финансов» признаётся «… обнаруживать пред правительством разные злоупотребления в сборе доходов и употреблении их в расход». Интересно, что на ведомство Главного Директора государственных счетов возлагались и функции «…преследования всех тех, кои или не дают отчётов, или по отчётам сим окажутся под преследованием». Кроме того, в работе графа подчёркивается и консультационная функция рассматриваемого ведомства, обусловленная его особенной целью, предполагающей «доставление правительству ежегодно примечаний, из самых опытов извлечённых, о движении его капитала и предоставление способов к облегчению их движения и лучшей их поверке».
Примечательно, что в комментарии к рассматриваемым положениям М.М. Сперанский обращает внимание на необходимость обеспечения независимости ведомства ревизии государственных счетов от Министра Финансов и Государственного Казначея, поскольку, по мнению графа, лишь «…ревизия счетов наилучшим образом может обнаружить положение обоих сих управлений…» [11, с.95] и дать оценку степени соблюдения (или нарушения) основного финансового закона. Данный факт показывает, что уже в начале XIX века идея независимости аудитора была вполне осознана законодателем и рассматривалась как основополагающее условие обеспечения эффективности финансового контроля.
Вместе с тем, как следует из проанализированного материала, содержание деятельности ведомства Главного Директора государственных счетов (или Государственного Контролёра) описано в «Плане финансов», так сказать, «крупными мазками», в самых общих чертах. Гораздо более детально природа функционирования института государственного финансового контроля охарактеризована в Манифесте императора Александра I от 28 января 1811 г. «О устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» [12, с.529-531].
В частности, в §2 Раздела I данного манифеста детализированы и логически увязаны 7 ключевых элементов предметной области «надзора и поверки» (в скобках перечисленные положения адаптированы автором, с учётом современной терминологии и языковых норм):
1) То ли самое количество сумм и капиталов поступило в приход и употреблено в расход, какое определено законом (Оценка соответствия законодательно установленным параметрам общей величины и структуры фактических поступлений доходов и фактического расходования государственных средств).
2) При употреблении в расход сумм соблюдены ли установленные правила и польза казённая (Оценка обеспечения целевого использования бюджетных и бюджетной эффективности расходов).
3) Верны ли самые счёты (Оценка достоверности проверенной отчётности).
4) Не остаются ли где суммы без движения и без перечисления их в состав Государственного Казначейства (Выявление случаев омертвления государственных средств и их сокрытия от государственных органов).
5) По рассмотрении таким образом счетов, тем местам и лицам, кои будут исправны, выдавать расчётные свидетельства (Выдача безоговорочно положительных заключений о достоверности проверенной отчётности и соблюдении требований законодательства).
6) Напротив, в случае неисправности в счетах или действительных начётов, полагаются с виновных взыскания, кои и приводятся в исполнение порядком, законами установленным (В случае обнаружения искажений в представленной отчётности, либо при установлении фактов нарушения применимого законодательства, виновному предъявляются штрафные санкции и недоимки в установленном законом порядке).
7) Для общих соображений Правительства из ревизии счетов составляются сличительные расчёты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретённые казною при разных предприятиях (операциях), и убытки, ею понесённые, хотя бы впрочем самое производство их и счёты найдены были в порядке (Речь идёт о необходимости формирования обобщающих аналитических материалов для Правительства, позволяющих дать оценку реальному исполнению бюджета и оценить бюджетную эффективность государственных расходов).
Необходимо отметить, что из перечисленных элементов предметной области деятельности Главного Управления ревизии Государственных счетов вполне закономерно следует ряд выводов.
Во-первых, в Манифесте достаточно конкретно и недвусмысленно раскрыта концепция достоверности отчётности субъектов государства о подведомственных им доходах и расходах, что позволяет признать прогрессивный характер мышления законодателей Российской Империи и обоснованно отвергнуть довольно распространённые мнения о его отсталости, архаичности и патриархальности.
Во-вторых, Манифест предусматривал выдачу своеобразного заключения – квитанции – о достоверности проверенных отчётов министерств и ведомств, что говорит о близости М.М. Сперанскому и его коллегам идей классического аудита финансовой отчётности, к слову сказать, научно обобщённых на Западе лишь в конце XIX века.
В-третьих, в тексте Манифеста просматриваются зачатки сверхсовременного направления финансового контроля – так называемого аудита эффективности, в контексте которого предполагается не только проверка достоверности финансовой информации, но и оценка эффективности хозяйственной жизни, этой информацией описываемой.
В-четвёртых, совершенно очевидно осознание разработчиками Манифеста важности и необходимости реализации в процессе ревизии аналитических процедур, а также обобщения результатов их осуществления и подготовки рекомендаций для лиц, принимающих решения.
Интересным представляется и тот факт, что, учитывая исторический опыт, Александр I своим Манифестом резко ограничил широко распространённые ранее «изъятия» из предмета ревизии, установив особый порядок её прохождения только для Государственных банков, своего Личного Кабинета, а также для Воспитательных Домов и иных благотворительных заведений, «… под Главным Начальством Ея Императорского Величества, Любезнейшей Родительницы Нашей состоящих». В отношении прочих субъектов §16 Манифеста любые «изъятия» запрещал строжайшим образом.
Всё вышесказанное даёт возможность высоко оценить как значение анализируемого документа, так и профессионализм и прогрессивность взглядов его разработчиков, во многом опережавших и своё время, и своих коллег за рубежом.
К аналогичным выводам приводят и результаты анализа организационной структуры Главного Управления ревизии Государственных счетов, сформированной на основании материалов Раздела II рассматриваемого Манифеста и представленной на рисунке.
 |
Рисунок – Организационная структура Главного Управления ревизии Государственных счетов
Как видно из рисунка, предусмотренная Манифестом Александра I организационная структура ведомства Государственного Контролёра отличалась высокой степенью централизации и особым вниманием к финансам военного и военно-морского ведомств.
Следует отметить, что Великобритания – «законодательница мод» в развитии финансовых систем XIX века – практически на сто процентов «клонировала» российский опыт реформирования государственного финансового контроля, однако, произошло это более чем на полвека позже, чем в Российской Империи. Лишь 28 июня 1866 года одобрение королевы Виктории получил Акт Департаментов Казначейства и Аудита, который объединил ранее независимые Офисы Генерала-контролёра Казначейства (Comptroller-General of the Exchequer) и Уполномоченных по Аудиту (Commissioners of Audit,) под руководство служащего, должность которого звучала как «Генерал-контролёр Доходов и Расходов Её Величества Казначейства и Генерал-аудитор Публичных Счетов» (Comptroller-General of the Receipt and Issue of Her Majesty's Exchequer and Auditor-General of Public Accounts). Этот служащий стоял на страже общественных средств и в рамках реализации этого контроля его охранительная функция была, по словам Ф.У. Пиксли [5], «широко дуальной»:
- как Контролёр Казначейства он был обязан отслеживать, чтобы все общественные денежные средства, подлежащие поступлению в Казначейство, надлежащим образом поступали и учитывались. С другой стороны, никакие расходы денежных средств не должны были осуществляться Казначейством без его приказа об осуществлении закупок в соответствии с решениями, одобренными голосованием Палаты Общин;
- в качестве Аудитора он был обязан, как кратко определяет Акт Департаментов Казначейства и Аудита (Exchequer and Audit Departments Act), установить, во-первых, оформлены ли платежи, ассигнования по которым закреплены за Департаментом бухгалтерского учета, ваучерами или доказательствами оплаты, и, во-вторых, израсходованы ли средства в соответствии с целевым назначением одобренных ассигнований.
Таким образом, Россия может по праву гордиться тем, что она была пионером на пути создания первого, говоря современным языком, пилотного проекта организации системы государственного финансового контроля, послужившего примером для многих национальных контрольно-ревизионных систем.