Эволюция государственного финансового контроля в контексте реформ Александра II
О степени запущенности ситуации в области государственного финансового контроля на момент издания упомянутых Манифестов Александра I свидетельствует тот факт, что в период с 1811 по 1824 гг. Государственный Контролёр был вынужден создать при своём ведомстве шесть временных ревизионных учреждений для проверки «необревизованных книг и счетов прежнего времени». За указанный период временными ревизионными конторами было проверено около 220 000 книг и счетов, а также более 10 000 000 первичных документов, что стоило казне около 5 млн. руб. ассигнациями. Что же касается постоянно действующих органов Главного Управления ревизии Государственных счетов, то они в указанный период, как и предписывали Манифесты, занимались проверкой «подлинных приходно-расходных книг Военного и Морского Министерств, а также подлинных отчётов Казённых палат». Вместе с тем, необходимо отметить, что объём работы по ревизии учётных регистров и первичных документов существенно превосходил кадровые возможности офиса Государственного Контролёра, в связи с чем в 1822-1823 гг. Кабинетом Министров было принято решение «… ограничить действия Государственного Контроля ревизией общих счетов министерских Департаментов и Главных Управлений, не касаясь поверки всех частных счетов и подлинных приходных и расходных книг» [4, с.10-11]. 5 мая 1823 года Александр I утвердил подготовленное Кабинетом Министром положение о ревизионной системе, впоследствии (в 1836 г.) получившей официальное название системы генеральной отчётности и просуществовавшей практически в неизменном виде вплоть до 1855 г., когда на российский престол заступил знаменитый император-реформатор Александр II.
Следует отметить, что практически с момента установления в Российской Империи системы генеральной отчётности в кругах государственных деятелей начали возникать и обсуждаться идеи и направления её совершенствования. Одним из инициаторов изменения сложившейся системы контроля государственных финансов был будущий Министр государственных имуществ и идеолог крестьянской реформы 1861 г. генерал-адъютант Павел Дмитриевич Киселёв [13], который в 1836 г. представил на рассмотрение Государственного Совета своё особое мнение о необходимости корректировки организации и порядка функционирования ревизионных органов. Позиция П.Д. Киселёва основывалась на том соображении, «… что система генеральной отчётности не даёт нравственного убеждения и положительного ручательства пред правительством в верности оборотов подлежащих ревизии сумм и капиталов» [4, с.11].
Особое мнение генерал-адъютанта П.Д. Киселёва включало четыре ключевых положения [4, с.11-12]:
1) О необходимости возвращения в Государственный Контроль функций ревизии, осуществляемой посредством сверки данных отчётности со сведениями книг и первичных документов, «…как единственное средство к удостоверению правительства в законности оборотов сумм».
2) О целесообразности создания Губернских Контролей на базе контрольных отделений Губернских Казённых Палат с прямым подчинением их Государственному Контролёру.
3) О необходимости подчинения всех губернских учреждений, вне зависимости от ведомственной принадлежности, Губернским Контролям и возложения на эти учреждения обязанности «предоставлять… на ревизию годовые и операционные отчёты свои, шнуровые книги и подлинные документы, предварительно ими самими поверенные на основании правил отчётности».
4) О целесообразности сохранения обязанностей Министерств и Главного Казначейства по предоставлению Государственному Контролёру отчётов о суммах, находящихся в их непосредственном распоряжении, «…сопровождая их равномерно книгами и документами».
Необходимо обратить внимание, что предложения генерал-адъютанта не были лишь результатом его абстрактных рассуждений: они основывались на личном опыте П.Д. Киселёва по «обревизованию» отчётности ряда губерний, проходившему в рамках его инициатив по подготовке крестьянской реформы ещё при Николае I.
Однако, Государственный Совет признал предложения П.Д. Киселёва весьма конструктивными, но не своевременными, и счёл целесообразным отложить их на будущее. Это «будущее» наступило лишь через полтора десятка лет, когда в 1852 г. на рассмотрение Николаю I был представлен документ, подготовленный на основе «реанимации» идей П.Д. Киселёва членами вновь созданного Контрольного Комитета, возглавлял который, по иронии судьбы, Действительный Тайный Советник князь Павел Павлович Гагарин, дальний родственник знаменитого Сибирского губернатора князя Матвея Гагарина, казнённого в 1721 г. за мздоимство и казнокрадство по обвинению фискалов и аудиторов петровского времени. Император Николай Павлович, согласившись с доводами инициаторов реформ и проводников идей П.Д. Киселёва по существу, в то же время счёл более вескими, с практической точки зрения, аргументы их противников о «…неизбежности значительного увеличения издержек при перемене одной контрольной системы на другую» [4, с.13]. При этом будущий император Александр II, в 1854 г. – Главный Начальник Военно-Учебных заведений – рассматривая, по долгу службы, документы, содержавшие предложения генерал-адъютанта П.Д. Киселёва, написал 9 ноября в своём отзыве: «Я не только согласен, но убеждён, что существующая ныне в России система контрольной отчётности требует преобразования существенного; требует для того, чтобы подчинить ревизии строгой и правильной, и по документам и на самом месте, все операции, и денежные и материальные, всех без изъятия отраслей государственного управления» [4, с.14].
Эти убеждения государя-реформатора, судя по документам, достаточно глубоко владевшего основами ревизионного дела, начали воплощаться в конкретные действия сразу же по его восшествии на российский престол в 1855 г. Об основательности и научном характере подхода Александра II к совершенствованию института государственного финансового контроля свидетельствует тот факт, что император не стал бросаться в традиционные для России крайности и искать оптимальную модель контрольно-ревизионной системы методом бесконечных проб и ошибок. Для подготовки проекта реформирования этой системы «… изучение действовавших в Западной Европе контрольных систем и определение степени их применимости к государственному строю России» было лично поручено государем Действительному Статскому Советнику Валериану Алексеевичу Татаринову, который представил по результатам своих командировок не только подробнейшие отчёты о государственной отчётности в Бельгии, Пруссии и Франции [14-17], но и разработал сопоставительную таблицу характеристик иностранных систем государственного контроля и сформулировал предложения по адаптации зарубежного опыта к российским реалиям [4, с.17]. Представленный императору особый доклад, подготовленный по результатам работ В.А. Татаринова и озаглавленный как «Общий сравнительный обзор систем государственной отчётности во Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии», получил высочайшее одобрение и стал отправной точкой в работе созданной 13 ноября 1858 г. под руководством Министра Государственной Экономии графа А.Д. Гурьева Высшей Комиссии по «рассмотрению и обсуждению пользы и необходимости принятия тех коренных начал, кои… должны служить основанием для установления в России правильного движения капиталов и рациональной отчётности и ревизии [4, с.18].
Особенно следует отметить тот факт, что император настоял на всестороннем предварительном обсуждении коренных начал реформирования российской финансовой системы и потребовал, чтобы окончательный доклад был представлен ему с сопроводительными мнениями и заключениями широкого круга государственных деятелей. Вообще, изучение исторических документов даёт основания для выводов о том, что Александр II избегал принятия авторитарных, кулуарных и импульсивных решений, а практически всегда настаивал на их коллегиальном обсуждении и предварительной экспертной оценке. Во многом благодаря этому, подготовленный под непосредственным руководством Валериана Татаринова обширный всеподданнейший доклад, представленный государю уже в феврале 1859 года, был настолько продуманным и обоснованным, что в контексте реализации его положений в Российской Империи была создана новая и, надо сказать, весьма современная финансовая система, базировавшаяся на мощном и строго методологически организованном институте государственного финансового контроля.
Доклад включал в себя 11 основных положений, тематически сгруппированных в 3 раздела: 1) По системе смет, 2) По устройству касс, 3) По системе отчётности.
Положения, касающиеся системы смет, предусматривали:
1) Введение единообразной для всех государственных субъектов системы смет с унифицированным перечнем подлежащих раскрытию сведений.
2) Тщательное выделение в сметах расходов, непосредственно связанных с взиманием доходов, в целях «усмотрения чистой производимости последних» и обязательного их отделения от общегосударственных расходов.
3) Классификацию доходов и расходов на постоянные и временные.
4) Рассмотрение и утверждение всех смет субъектов государства одновременно с «…последним отчётом по государству, как материалом, предоставляющим для всех расходов постоянных лучшее мерило назначений последующих».
5) Возможность покрытия сметными сбережениями дефицита в отношении второстепенных статей смет лишь при условии соблюдения установленных норма в отношении «главных» статей.
6) Установление конкретных сроков закрытия смет, по истечении которых министерские кредиты должны аннулироваться.
Безусловно, представленные положения имели крайне прогрессивный характер, в первую очередь, обусловленный созданием единой системы сметного государственного финансового планирования, введением унифицированной классификации государственных доходов и расходов и регламентацией оперативного исполнения смет. Кроме того, впервые в рассматриваемом документе была подчёркнута роль «последнего отчёта по государству» – по существу, государственного бюджета Российской Империи, формируемого на основе интеграции «локальных» смет государственных субъектов.
Не менее интересными представляются и предложения комиссии Гурьева-Татаринова по устройству касс, предусматривавшие установление в России единства кассы, «… то есть сосредоточение всех денежных средств в руках Министерства Финансов, которое, взимая все в государстве доходы, удовлетворяло бы из них всех прямых кредиторов казны непосредственно, по предписаниям Министерств распорядительных, визируемым Министерством Финансов» [4, с.22]. Кроме того, вторым разделом коренных начал реформирования финансовой системы была установлена норма, в соответствии с которой отпуск каждого нового аванса государственному подразделению мог осуществляться только после получения и утверждения отчёта по авансу предшествующему. Таким образом, в России была принята так называемая авансовая, или ссудная, система государственных финансов, впервые созданная в Англии XV-XVI вв. и позднее заимствованная большинством стран Западной Европы [5].
С позиций настоящего исследования, приоритетный интерес представляет, конечно же, третий раздел доклада, подготовленного В.А. Татариновым, – раздел, посвящённый началам отчётности.
Этот раздел не только окончательно установил в России единственную ревизионную инстанцию – Государственный Контроль, но и определил в качестве основной функции данной инстанции поверку по подлинным документам и актам действий исполнителей (кассиров) и распорядителей, дающих предписания и делающих распоряжения по движению капиталов. Такой подход окончательно воплотил в жизнь тезис П.Д. Киселёва об обязательном применении в ревизионном деле процедур сквозной сверки данных отчётности с первичными документами и учётными регистрами: потребовалось для признания правильности этого тезиса более двадцати лет.
Ещё одно немаловажное положение коренных начал реформирования отчётности касалось установления различного порядка квалификации ревизуемых лиц: в отношении исполнителей приговоры Государственного Контроля считались окончательными, а в отношении распорядителей капиталов окончательное решение надлежало принимать императору с учётом мнений и заключений Министерств и на основании Всеподданнейших отчётов Государственного Контролёра. Данный факт показывает, что сложность и противоречивость проблемы оценки «выгодности и правильности распоряжений» (иначе говоря, целевого характера и эффективности государственных расходов), далеко не исчерпанной и в настоящее время, в полной мере осознавалась реформаторами финансовой системы России уже в середине XIX в.
Предлагались в докладе комиссии Гурьева-Татаринова и определённые новации, в частности, касавшиеся 1) использования процедур предварительной ревизии, 2) установления регламента и документооборота «ревизии последующей», а также 3) завершения годичного «ревизионного цикла» подготовкой Государственным Контролёром «Общего о государственных оборотах отчёта», предоставляемого государю для «принятия в соображение… при утверждении смет на год следующий».
Таким образом, доклад Валериана Алексеевича Татаринова, поддержанный Александром II, несмотря на критические возражения и активное сопротивление консервативного крыла в правительстве (М.Н. Муравьёв, П.Ф. Брок и А.М. Княжевич), представлял собой целостное и продуманное видение финансовой архитектуры и финансового механизма Российской Империи, по глубине проработки не уступавшее передовым образцам бюджетного устройства и организации государственного финансового контроля европейских стран.
Вместе с тем, характер полемики оппонентов и инициаторов реформы финансовой системы, а также участия ней государя таков, что заслуживает упоминания в контексте данной статьи, хотя бы в общих чертах. Дело в том, что на подготовленный В.А. Татариновым доклад поступило довольно много возражений, касавшихся как самой идеи предложенных в докладе преобразований, так и её отдельных деталей и способов претворения реформы в жизнь. Особо в ряду «отрицательных заключений» выделялась позиция генерал-адъютанта от инфантерии Михаила Николаевича Муравьёва, экс-Министра Государственных Имуществ, поддержанная генерал-адъютантом Константином Владимировичем Чевкиным, в прошлом Министром Путей Сообщения. Возражения оппонентов В.А. Татаринова сводились к следующему:
- во-первых, перенесение на российскую почву заимствованных за рубежом подходов к организации финансовых систем крайне сложно в силу различия в «коренных началах государственного устройства»;
- во-вторых, предложенная комиссией Гурьева-Татаринова организация финансового контроля не может быть полноценной, поскольку не обеспечены независимость и автономность Государственного Контроля от исполнительной власти, культивируемые в западной практике нормой о «… подчинении государственных расходов и доходов суду гласности и общественного мнения» [4, с.25-26];
- в-третьих, ущербна и сама предложенная В.А. Татариновым система государственной отчётности, поскольку в ней не предусмотрены весьма развитые в Европе «…строгое распределение обязанностей управления, упрощение действий казначейства через посредство кредитных учреждений, вексельные переводы, введение в делопроизводство печатных форм, знакомство публики с финансовыми операциями и счетоводство по двойной бухгалтерии» [4, c.26].
Однако, в качества самого веского аргумента оппоненты инициатора реформы рассматривали различия между Российской Империей и европейскими странами в «…степенях централизации управления, пространстве государств и быстроте сообщения» [4, c.26].
Александр II весьма внимательно ознакомился с мнением оппонентов В.А. Татаринова, но принял его сторону, подчёркивая возможность обеспечения независимости органов финансового контроля именно как альтернативы контролю общественного мнения. Что же касается прочих контраргументов М.Н. Муравьёва и К.В. Чевкина, то на них император отреагировал ещё более категорично, начертав собственноручно на тексте донесения: «Эти рассуждения весьма покойны для тех, которые не хотят никаких улучшений, - и от того столь много полезных предначертаний остались не исполненными, хотя имелись уже в виду лет 20 тому назад» [4, c.27]. Этой резолюцией дискуссия была «закрыта», а проект реформы Валериана Татаринова получил высочайшее одобрение.
Следует отметить, что В.А. Татаринов приложил колоссальные усилия к воплощению «своего детища» в жизнь: он лично руководил последовательной реализацией этапов задуманной реформы, в том числе и на посту Государственного Контролёра Российской Империи, с 1863 г и вплоть до своей внезапной кончины в 1871 г. Им были составлены правила кассового и сметного устройства, введен новый порядок составления «Росписей государственных доходов и расходов», созданы местные структуры государственного контроля – Контрольные палаты.
Более того, были учтены В.А. Татариновым и замечания оппонентов: уже 1 января 1862 г., по высочайшему повелению Александра II, «Государственная Роспись доходов и расходов», всегда ранее хранившаяся в строжайшем секрете, была объявлена открытой и с тех пор подлежала опубликованию, правда, первоначально в виде краткого Табеля по доходам и расходам государства. Несколько позднее, 22 мая 1862 г. Сметными правилами была подтверждена открытость государственного бюджета, причем было постановлено публиковать и финансовые сметы отдельных министерств и ведомств в виде приложений к «Росписи» [18, c.107].
С точки зрения весьма распространённых представлений о неизбывной, вечной и всепронизывающей российской коррупции, весьма показателен тот факт, что будучи, по существу, безраздельным хозяином главной ревизионной инстанции, Валериан Татаринов не оставил своей семье ничего – после его смерти «…по высочайшему повелению, шести его малолетним детям в связи с особыми заслугами их отца было выдано 100 тыс. руб. для приобретения «на означенную сумму 5,5 % ренты» [18, c. 107].
Однако, благодаря усилиям и таланту В.А. Татаринова и его истинных сподвижников, соратников-реформаторов в России к 1880-му году была создана совершенно новая, современная и результативная финансовая система, опирающаяся на зрелый институт государственного финансового контроля, обеспечивший эффективную концентрацию и продуманное распределение государственных средств и создавший тем самым благоприятные условия для экономического прорыва конца XIX – начала XX века, плоды которого были столь бездарно использованы, а во многом – просто уничтожены наследниками великой Российской Империи.
Заключение
Результаты проведённого исследования, не претендующего на исчерпывающий, с позиций источниковедения, характер, в то же время, дают основания для ряда достаточно серьёзных выводов:
1) Система государственного финансового контроля Российской Империи прошла в своём развитии практически те же этапы, что и подавляющее число европейских государств [2, 3]: на начальном этапе отмечалось превалирование контроля государственных доходов, затем – постепенное признание важности и выстраивание параллельной системы контроля государственных расходов, далее – интеграция контроля доходов и расходов в единую систему, и на завершающем этапе – оптимизация централизованной системы государственного финансового контроля посредством структурных решений и совершенствования организационных и процедурных подходов к функционированию.
2) Имманентной чертой развития системы государственного финансового контроля в России (впрочем, не только в ней одной [3]) вплоть до начала царствования Александра II была практика выведения из под надзора ревизионных органов отдельных учреждений или целых отраслей государственного управления, обусловленная проявлением личных интересов монарха, первых лиц государства или губернских образований.
3) На отдельных исторических отрезках времени российская система государственного финансового контроля существенно опережала в развитии свои зарубежные аналоги, в частности, это касается направлений формирования процедур и методик финансового контроля, а также подходов к оценке эффективности государственных расходов.
4) Совершенно очевидной представляется роль личности в истории развития отечественного государственного финансового контроля, влияние которой на процессы трансформации данного института прослеживается как на примерах замечательных прогрессивных государственных деятелей – М.М. Сперанского, П.Д. Киселёва, В.А. Татаринова, М.Х. Рейтерна, так и на примерах их активных противников – М.Н. Муравьёва, К.В. Чевкина, П.Ф. Брока и А.М. Княжевича, существенно тормозивших реформирование финансовой системы. И, конечно же, нельзя не отметить значения личности монарха, воля, мудрость, кадровая политика и управленческий талант которого определяли, в конечном итоге, результативность принимаемых решений.
5) Развитие практики государственного финансового контроля в России шло параллельно с развитием финансовой науки и формированием теоретико-методологических основ контрольно-ревизионной и аудиторской деятельности, нашедших отражение в научном и нормотворческом наследии М.М. Сперанского, П.Д. Киселёва, В.А. Татаринова и других.
В заключение представляется важным отметить, что на пути возрождения государственного финансового контроля в постсоветской России со всей очевидностью просматриваются «вехи» и «неслучайные черты» истории развития этого института в Российской Империи, что формирует веские основания для глубокого научного изучения исторического опыта и его учёта в подготовке и принятии решений, направленных на укрепление современной финансовой системы Российской Федерации.
Литература
1. Мирский Э.М. Междисциплинарные исследования и дисциплинарная организация науки. М., 1980.
2. Баранов П.П. «Код Фрэнсиса Пиксли»: опыт источниковедения в исследовании истории аудита // Аудиторские ведомости. – 2015. – №12. – С.45-56.
3. Баранов П.П. Хроники аудиторов Британской Короны: неизвестные страницы истории аудита // Аудиторские ведомости. – 2016. – №4. – С.43-64.
4. Сольский Д. Всеподданнейший доклад о развитии и деятельности Государственного контроля с 1855 по 1880 гг. – СПб.: Типография Второго Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии. – 1880. – 111 с.
5. Pixley F.W. Auditors: Their Duties And Responsibilities. – London : Henry Good & Son, 1901. – 516 p.
6. Красикова О.А. Управление государственными расходами: исторический аспект // Основы экономики, управления и права. – 2014. – №1(13). – С.41-45.
7. Куломзин А.Н. Финансовое управление в царствование Екатерины II. – СПб. – 1869. – 62 с.
8. Записки князя Якова Петровича Шаховского, полициймейстера при Бироне, обер-прокурора Св. Синода, генерал-прокурора и конференц-министра при Елисавете, сенатора при Екатерине II. 1705 - 1777. СПб., 1872.
9. В память графа Михаила Михайловича Сперанскаго, 1772-1872 [Текст] / [под ред. А. Ф. Бычкова]. - Санкт-Петербург : Издание Императорской публичной б-ки, 1872. - XXVIII, 855, XXVII, [2] с., [1] л. портр.; 25 см.
10. Южаков С.Н. М.М. Сперанский. Его жизнь и общественная деятельность. – СПб. – 1892.
11. У истоков финансового права. – М.: Статут (Из серии «Золотые страницы российского финансового права»). – 1998. – Т.1. – 432 с.
12. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание Первое. Том XXXI. 1810–1811 гг. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. – 1830. – 941 с.
13. Заблоцкий-Десятовский А.П. Граф П. Д. Киселев и его время : материалы для истории императоров Александра I, Николая I и Александра II / [соч.] А. П. Заблоцкаго-Десятовскаго. - Санкт-Петербург : Тип. М. М. Стасюлевича, 1882. - 24 см. Т. 2: Ч. 1. Управление Министерством государственных имуществ; Ч. 2. Крестьянский вопрос. - 1882. - 355, VIII, [4] с., [1] л. ил.
14. Татаринов В.А. Государственная отчетность в Бельгии, Пруссии, во Франции. Официальные отчеты о командировках. СПб, 1858.
15. Татаринов В.А. Государственная отчетность в Бельгии. 2-е изд. СПб, 1881.
16. Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. 2-е изд. СПб, 1882.
17. Татаринов В.А. Государственная отчетность во Франции. 2-е изд. СПб, 1858.
18. Ардабацкий Е.Н. Государственный контролёр В.А. Татаринов // Поволжский торгово-экономический журнал. – 2011. – №3. – С.100-109.