Правовое основание и объекты института дисциплинарной ответственности.
Дисциплинарная ответственность является одним из видов юридической ответственности. Существует большое количество нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы трудовой (служебной) дисциплины.
Действующее законодательство не знает нормативно закрепленного понятия дисциплинарной ответственности. В научных же кругах существуют самые различные точки зрения и взгляды на данную дефиницию. Одни авторы понимают под дисциплинарной ответственностью обязанность отвечать за свои действия и претерпевать за это определенные лишения. Так, например, В. Н. Скобелкин под дисциплинарной ответственностью понимает «обязанность рабочего или служащего понести наказание, предусмотренное законом за виновное и противоправное неисполнение правил поведения в процессе труда, а при определенных условиях и вне его»[136]. Другие авторы указывают на то, что дисциплинарная ответственность – это применение (наложение) мер дисциплинарного воздействия к виновному. Так, например, Д. М. Овсянко определяет дисциплинарную ответственность как применения дисциплинарного воздействия к государственному служащему в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не предусмотренные в уголовном порядке[137].
В приведенных выше определениях дисциплинарной ответственности, последняя как бы исчерпывается наказанием. На наш взгляд не стоит ставить абсолютный знак равенства между понятиями «ответственность» и «наказание». Конечно, без применения соответствующего взыскания, говорить о том, что лицо привлечено к дисциплинарной ответственности невозможно. Однако не стоит забывать о том, что ответственность есть не только факт применения наказания, но и особое правовое состояние после этого. Привлечение к дисциплинарной ответственности подразумевает также и определенные отрицательные последствия имущественного, материального, морального и др. характера, наступающего для лица после применения мер воздействия. Указание на неблагоприятные последствия уже после применения взыскания имеет место быть в определении дисциплинарной ответственности, которое сформулировал Д. Н. Бахрах. Так, по его мнению, дисциплинарная ответственность в совокупности общих черт представляет собой одну из форм государственного принуждения – дисциплинарное принуждение, применяемое должностными лицами к совершившим правонарушение и влекущее неблагоприятные для них последствия[138].
Необходимо отметить, что состояние наказанности – это особое правовое состояние лица, нарушившего дисциплину. Для различных субъектов, на которых распространяется данный вид ответственности, нормативно предусмотрен разный перечень правовых последствий, которые поддерживают это состояние.
Для того, чтобы сформулировать более полное общее понятие дисциплинарной ответственности и раскрыть ее сущность, необходимо определить ее основные особенности.
Первой особенностью дисциплинарной ответственности является широкий круг нормативно-правовых актов, регулирующих материально-правовые и процессуально-правовые составляющие дисциплинарной ответственности.
Здесь необходимо отметить, что правовые проблемы дисциплинарной ответственности многоаспектны, носят межотраслевой характер и находятся на стыке ряда юридических наук, а частности, наук административного и трудового права.
Обращаясь к нормам трудового законодательства, необходимо отметить, что в Трудовом кодексе России имеется отдельный раздел, посвященные трудовому распорядку и дисциплине труда. Вместе с тем, данные нормы распространяются далеко не на всех субъектов данного вида ответственности. Дело в том, что отдельные категории работников, в соответствии с частью 5 статьи 192 Трудового кодекса России, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами и положениями о дисциплине. К таковым, к примеру, относятся: работники организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии;[139] сотрудники органов внутренних дел;[140] сотрудники таможенной службы;[141] работники рыбопромыслового флота;[142] работники морского транспорта;[143] работники железнодорожного транспорта;[144] государственный гражданский служащий;[145] военнослужащий;[146] судья Конституционного Суда России;[147] судьи, прокуроры и другие.[148]
Указанные по ссылкам нормативно – правовые акты составляют правовую базу, определяющую основание дисциплинарной ответственности, виды взысканий, порядок их наложения, снятия, обжалования, а также другие вопросы применительно к указанным выше субъектам дисциплинарной ответственности. Как видно, перечень правовых актов достаточно широк. Необходимо отметить, что содержащиеся в них правовые нормы абсолютно не унифицированы и по определению основания дисциплинарной ответственности, и по видам взысканий, и по всем иным материально-правовым и процессуально-правовым составляющим данного вида ответственности. Иными словами, привлекая к ответственности любого из вышеназванных субъектов, необходимо обращаться к нормативно-правовым актам, регламентирующим его трудовую (служебную) деятельность.
Второй особенностью, характерной именно дисциплинарной ответственности и отличающей ее, например, от административной или уголовной ответственности, является наличие служебной подчиненности.
В каждом конкретном случае (в зависимости от субъектов ответственности и нормативно-правового акта, являющегося правовым основанием привлечения к ней) лица, обладающие полномочиями применять дисциплинарные взыскания, называются по-разному. Для военнослужащих – это командиры (начальники), для государственного гражданского служащего – представитель нанимателя, для сотрудника органов внутренних дел – руководители (начальники) и т.п. Здесь также необходимо указать, что законодательством в отдельных случаях предусмотрено дифференцирование полномочий лиц, обладающих правом применять дисциплинарное взыскание. Примером может послужить Приказ МВД России от 06.05.2013 № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации»(вместе с «Порядком применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения»)[149], в котором содержится перечень руководителей (начальников) системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и соответствующих им прав по применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных сотрудников.
Как уже отмечалось выше, наличие признака подчиненности применительно к дисциплинарной ответственности отличает ее от других видов ответственности, в частности административной. Думается, что применительно к государственной службе в результате реформирования данный критерий различия между административной и дисциплинарной ответственностью, перестанет иметь место быть. Дело в том, что в ч. 3 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы России»[150] установлено, что нанимателем федерального государственного служащего является Россия, а государственного гражданского служащего субъекта России – соответствующий субъект России. Таким образом, как отметил А. А. Гришковец, любой государственный служащий будет вступать в отношения непосредственно с государством, а, значит, нести дисциплинарную ответственность он будет также перед государством[151]. Руководители, по его мнению, объективно не могут оценивать поступки своих подчиненных. Кроме того, не исключены случаи, когда так называемых «своих» наказывают только в том случае, когда факт нарушения получил широкую огласку и не реагировать на него невозможно. При этом меры ответственности за совершенное деяние не соответствуют совершенному проступку и являются слишком мягкими[152]. На наш взгляд, позиция А. А. Гришковца, безусловно, интересна. Однако для ее реализации необходимо создание специального, независимого государственного органа, который бы занимался вопросами привлечения к дисциплинарной ответственности. Это повлекло бы за собой существенные финансовые затраты, а также не дало бы стопроцентной гарантии того, что каждый совершенный дисциплинарный проступок будет обнаружен указанным органом (велика вероятность сокрытия администрацией государственного органа проступков отдельных лиц). На наш взгляд, выход из названной ситуации видится не в установлении дисциплинарной ответственности перед государством, а в создании полноценной правовой базы института дисциплинарной ответственности, сужении пределов усмотрения лица, уполномоченного применять дисциплинарные взыскания, а также в предоставлении полномочий контрольно-ревизионным органам возбуждать производство о дисциплинарном правонарушении, а не ходатайствовать о нем.[153]
Третьей особенностью дисциплинарной ответственности является наличие специфического основания. По общему правилу, дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка. Вместе с тем, статьей 2.5 Кодекса Российской Федерапции об административных правонарушениях, предусмотрено, что за ряд административных правонарушений военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность. Таким образом, основанием дисциплинарной ответственности может стать не только совершение дисциплинарного проступка, но и административного правонарушения.
В отличие от понятия дисциплинарной ответственности, действующее законодательство содержит понятие дисциплинарного проступка. Нужно отметить, что оно не единственное и различается в зависимости от субъекта привлечения к дисциплинарной ответственности.
Ст. 192 Трудового кодекса России содержит понятие дисциплинарного проступка, которым признается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, за совершение которого работодатель имеет право применить предусмотренные Трудовым кодексом России дисциплинарные взыскания.
Для военнослужащих таковым признается противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности.[154]
Для сотрудников органов внутренних дел дисциплинарным проступком является нарушение служебной дисциплины, которым признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав[155]. Как видно, законодатель предусмотрел для сотрудников органов внутренних дел очень широкое понятие основания наступления дисциплинарной ответственности.
Как видно из приведенных выше примеров (нужно отметить, что примеров можно привести больше и каждое из приведенных понятий будет в той или иной степени отличаться от предыдущего), законодатель по-разному подходит к пониманию основания дисциплинарной ответственности. Безусловно, во всех этих понятиях просматриваются основные признаки, присущие правонарушению: общественная вредность, виновность, противоправность и наказуемость, но, тем не менее, формулировки содержат в себе особенности, касающиеся исключительно того круга работников (служащих), на которых распространяется норма-дефиниция.
Вместе с тем, существует объединяющее обстоятельство, которое характерно для определения оснований дисциплинарной ответственности вне зависимости от круга работников (служащих), на которых распространяется данный вид ответственности. Дело в том, что законодательство не содержит кодифицированного перечня составов дисциплинарных проступков. В научных кругах есть различные мнения о том, есть ли смысл в создании единого нормативно-правового акта, который бы регулировал вопросы, связанные с определением перечня оснований дисциплинарной ответственности. Одни ученые считают, что принятие такого законно необходимо[156], другие придерживаются иной точки зрения, считая, что вследствие многообразия служебных правоотношений и высокой мобильности выполняемых функций предусмотреть все составы дисциплинарных проступков невозможно.[157]
Следующей (четвертой) особенностью дисциплинарной ответственности является наличие особого вида наказаний, характерных для этого данного ответственности. Таким наказанием является дисциплинарное взыскание.
Несмотря на то, что законом не оговорено, что дисциплинарное взыскание является мерой дисциплинарной ответственности, тем не менее, невозможно считать факт привлечение работника (служащего) к дисциплинарной ответственности свершившимся без применения к нему законодательно установленного дисциплинарного взыскания. Личные беседы, устные замечания, обсуждения на совещаниях и прочие меры воздействия на дисциплину, которые не указаны в соответствующем нормативно-правовом акте в качестве дисциплинарного взыскания, не могут являться таковыми и, следовательно, не свидетельствуют о привлечении к дисциплинарной ответственности.
В каждом из указанных выше нормативно-правовых актах, регламентирующих основание и порядок привлечения разного круга лиц к дисциплинарной ответственности, содержится исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий. Каждый из них закрытый и расширительному толкованию не подлежит. Из содержания дисциплинарных взысканий в целом видно, что многие из них (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном должностном или служебном соответствии) не влекут существенного изменения правового статуса лица, в отношении которого они применяются, за исключением необходимости нести такие негативные правовые последствия, как лишение премии, не присвоение чина, очередного специального звания и т.п.
Необходимо также заметить, что в части применения мер дисциплинарного взыскания, законодатель наделяет представителя нанимателя (руководителя, начальника, командира и т.д.) правом применения мер дисциплинарных взысканий. Это выражается в формулировках «представитель нанимателя имеет право налагать дисциплинарное взыскание»[158], «на сотрудника органов внутренних дел…могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания» и так далее. Таким образом, усмотрение лица, уполномоченного применять меры дисциплинарного воздействия, очень высоко. Возведение указанного права в обязанность руководителю, безусловно, повысило бы ответственность последнего, так как неисполнение им этой обязанности будет порождать уже его ответственность. В научной литературе уже встречалось подобное предложение[159]. С годами автор этого предложения понял, что подобное, если и возможно закрепить законодательно, не просто реализовать. Причиной этому, в частности, становится отсутствие четко определенного перечня составов дисциплинарных проступков, отсутствие законодательно установленных параллелей между деянием и видом взыскания, достаточно узкими перечнями видов дисциплинарных взысканий. Кроме того, не стоит забывать о незначительных нарушениях дисциплины, не влияющих на функционирование той или иной системно-структурной единицы. Если применение дисциплинарного взыскания станет обязанностью лица, уполномоченные применять дисциплинарные взыскания, то он окажется в заложниках бесконечного дисциплинарного производства, попеременно являясь то стороной, привлекающей к ответственности, то стороной, которую привлекают к ответственности за неисполнение обязанности реагировать на совершенные противоправные действия со стороны подчиненных.
Пятой особенностью дисциплинарной ответственности является тот факт, что работник (служащий) после применения к нему мер дисциплинарного взыскания оказывается в особом правовом состоянии, характеризующимся наличием неблагоприятных правовых последствий. Для лучшей иллюстрации данного правового состояния, обратимся, например, к законодательству о службе в органах внутренних дел.
К сотруднику органов внутренних дел (если не рассматривать дополнительно курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России) могут быть применены такие взыскания как замечание выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел. Следует обратить внимание на то, что на первый взгляд замечание, выговор, строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии носят моральный характер и не изменяют правового положения сотрудника органов внутренних дел. Вместе с тем, это не совсем так. Действительно, замечание и выговор – очень близкие по характеру и правовым последствиям дисциплинарные взыскания. В науке были предложения о преобразования данных видов взысканий в одно (например, выговора), либо обозначении для каждого из них различных правовых последствий.
Вместе с тем, продолжая рассуждать о правовым последствиях наложенного дисциплинарного взыскания, необходимо обозначить, что, в соответствии с п. 32 Приказа МВД России от 31 января 2013 г. № 65 «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»[160], сотрудникам, имеющим дисциплинарное взыскание «строгий выговор», «предупреждение о неполном служебном соответствии», премия не выплачивается в течение одного месяца со дня их привлечения к дисциплинарной ответственности. Это правило распространяется также и на сотрудников, имеющих дисциплинарное взыскание в виде «перевод на нижестоящую должность». Кроме этого, в соответствии с п. 4 ст. 45 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», присвоение очередного специального звания приостанавливается до окончания действия взыскания в случае применения любого из перечисленных дисциплинарных взысканий, кроме замечания.
Еще одним правовым последствием является обстоятельство, закрепленное в п. 4 ст.50 вышеназванного закона. Фамилия сотрудника, имеющего взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии и перевод на нижестоящую должность, исключается из книги почета или доски почета.
В соответствии с п. 12 Приказа МВД РФ от 10.01.2012 № 1 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» к испытаниям на присвоение квалификационных званий допускаются лишь те сотрудники, которые не имеют дисциплинарных взысканий.
Этот далеко не исчерпывающий перечень правовых последствий применения мер, которые на первый взгляд, несут лишь моральные последствия для нарушителя, свидетельствует о том, что дисциплинарная ответственность не заканчивается вместе с фактом назначения того или иного вида взыскания. Представляется, что ни один вид юридической ответственности не обладает таким объемом «скрытых» правовых последствий, которые ощущает на себе нарушитель дисциплины. Эти последствия «растворены» в законодательстве и для того, чтобы их найти, необходимо тщательно изучить не один нормативно-правовой акт, регламентирующий прохождение службы.
Подводя итог вышесказанному, можно сформулировать понятие дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность – это вид юридической ответственности, материально-правовая и процессуально-правовая составляющие которой определены широким перечнем нормативно-правовых актов в зависимости от вида работников (служащих), заключающаяся в применении в порядке служебного подчинения уполномоченным субъектом законодательно предусмотренного вида дисциплинарного взыскания за совершенный дисциплинарный проступок или за административное правонарушение в соответствии со ст. 2.5 КоАП России и порождающая особое правовое состояние, характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя.